界面新聞?dòng)浾?| 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議于2024年6月25日在北京舉行。礦產(chǎn)資源法修訂草案經(jīng)過去年底全國(guó)人大常委會(huì)首次審議后，通過公開征求意見進(jìn)一步修改完善，已正式提交本次會(huì)議進(jìn)行二次審議。
這是礦產(chǎn)資源法施行38年來第三次修改，也是改動(dòng)篇幅和規(guī)模最大的一次。全國(guó)人大常委會(huì)日前通報(bào)，本次修訂草案在完善礦業(yè)權(quán)相關(guān)規(guī)定、加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等方面作出了多項(xiàng)修改。
實(shí)際上，礦產(chǎn)資源法三修自本世紀(jì)初既已啟動(dòng)，但是延宕十?dāng)?shù)年仍未能定稿，歷盡艱難。期間，圍繞礦業(yè)權(quán)出讓和收益制度設(shè)計(jì)等議題，各個(gè)利益相關(guān)方進(jìn)行了長(zhǎng)久博弈，很多爭(zhēng)議至今未能形成共識(shí)。面對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)的新形勢(shì)，修訂后的礦產(chǎn)資源法如何回應(yīng)各方期待和現(xiàn)實(shí)需要，已成為業(yè)界焦點(diǎn)話題。
三修延宕多年終成稿
我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法于1986年10月1日起施行，38年來分別在1996年和2009年進(jìn)行了兩次修改。
“我國(guó)礦業(yè)立法嚴(yán)重滯后，制約了礦業(yè)正常發(fā)展。”北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任曹旭升律師對(duì)界面新聞表示，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)發(fā)生了巨大變化，礦產(chǎn)資源法已經(jīng)不能適應(yīng)礦業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，近年來，政府部門出臺(tái)的一些規(guī)章和規(guī)范性文件已經(jīng)突破了礦產(chǎn)資源法的規(guī)定。
“礦產(chǎn)資源法已經(jīng)到了非修不可的地步。近年來，無論是行業(yè)內(nèi)部，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，還有管理部門都對(duì)修改礦產(chǎn)資源法提出了強(qiáng)烈的需求和要求。”資深礦業(yè)律師、北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人楊貴生對(duì)界面新聞指出，由于2009年改動(dòng)不大，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法主要規(guī)定還是1996年版本，體現(xiàn)了比較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而當(dāng)時(shí)的礦業(yè)形勢(shì)跟現(xiàn)在行業(yè)發(fā)展已經(jīng)是天壤之別。
在此背景下，2003年6月，原國(guó)土資源部成立礦產(chǎn)資源法修改領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，開始了前期調(diào)研論證和起草修改草稿的工作。此后，修訂草案在利益相關(guān)方博弈下幾易其稿，始終未能形成共識(shí)。期間，礦產(chǎn)資源法修改曾先后被納入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。
為何延宕多年難以成稿？楊貴生介紹，主要是爭(zhēng)議比較大，各方面基于現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)這部法律的立法原則和條款規(guī)定持有不同觀點(diǎn)，修訂過程中，各個(gè)利益相關(guān)方都在發(fā)聲，但是難免站在各自立場(chǎng)去說話，難以形成共識(shí)，即便是這次提交審議的修訂草案，還是留下很多爭(zhēng)議問題沒有解決。
在現(xiàn)實(shí)中，礦業(yè)領(lǐng)域日積月累的問題正越來越嚴(yán)重。曹旭升表示，在礦產(chǎn)資源法未修改的背景下，地方政府釋放礦業(yè)權(quán)動(dòng)力不足，而且往往會(huì)迫于安全責(zé)任和環(huán)保責(zé)任排斥礦業(yè)開發(fā)，這導(dǎo)致我國(guó)礦業(yè)權(quán)總數(shù)持續(xù)減少、呆死礦眾多沉沒社會(huì)資本。
另一方面，他指出，礦業(yè)開發(fā)中，礦產(chǎn)資源被建設(shè)項(xiàng)目壓覆、礦業(yè)用地不足、礦業(yè)權(quán)延續(xù)和退出補(bǔ)償制度不明晰等問題日益顯現(xiàn)，而且，礦業(yè)領(lǐng)域還存在非法采礦罪和非法占用農(nóng)用地罪擴(kuò)大化問題，進(jìn)一步挫傷了礦業(yè)權(quán)人的探采積極性。
礦業(yè)新形勢(shì)迫使礦產(chǎn)資源法加快修改進(jìn)程。2019年12月，自然資源部發(fā)布《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿），正式向社會(huì)征求意見。礦產(chǎn)資源法修改被納入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃后，2023年12月，國(guó)務(wù)院討論并原則通過《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，決定將修訂草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。至此，礦產(chǎn)資源法修改終于進(jìn)入人大審議階段。
曹旭升介紹，本次會(huì)議審議的修訂草案共八章七十八條，與2009年修改后的礦產(chǎn)資源法相比增加了二十三條，其中第四章礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和第五章礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備和應(yīng)急均為新增，兩章新增十一條，所以，該法原有的五十三條順序或內(nèi)容均有調(diào)整，顯然，此次修改幅度和規(guī)模巨大。
“我本人從草案的起草到人大審議，以不同身份參與了多次研討、論證，并提交了多份修改建議，切身感受到了礦產(chǎn)資源法修改爭(zhēng)議之大、修改之難、參與之眾?！辈苄裆f。
至少，目前提交審議的修訂草案已經(jīng)對(duì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)領(lǐng)域的多重難題作出了回應(yīng)。楊貴生介紹，比如礦業(yè)用地問題，現(xiàn)在的礦山企業(yè)很難嚴(yán)格按照土地管理法規(guī)范用地，大部分不得已采取以租代征的方式，但是這種操作不合規(guī)，所以修訂草案針對(duì)礦業(yè)用地作出明確規(guī)定，帶來了很大改變。各方形成的共識(shí)是，礦業(yè)用地今后不再按照土地管理法進(jìn)行規(guī)范，而是在礦產(chǎn)資源法里單獨(dú)規(guī)定。
楊貴生還指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源開發(fā)怎么做好平衡？如何兼顧資源安全和發(fā)展需求？這次修改中，修訂草案對(duì)此也作出了規(guī)定，至少是原則性規(guī)定。
礦業(yè)權(quán)出讓制度求變
“希望這次修訂工作能夠通過求改革方向之大同，讓修訂后的礦產(chǎn)資源法在宏觀上解決現(xiàn)實(shí)中下位法相當(dāng)嚴(yán)重地違反上位法的情況?！敝袊?guó)自然資源學(xué)會(huì)資源法學(xué)專委會(huì)主任，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師胡德勝對(duì)界面新聞?wù)f，比如，目前關(guān)于探礦權(quán)和采礦權(quán)（統(tǒng)稱礦業(yè)權(quán)）以及管理它們的行政法規(guī)和部門規(guī)章，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)與礦產(chǎn)資源法相抵觸。
礦業(yè)權(quán)出讓制度如何完善是此次礦產(chǎn)資源法修訂的主要看點(diǎn)，其中，礦業(yè)權(quán)取得方式和收益規(guī)定成為最大爭(zhēng)議之一。
此前在1996年修改中，礦產(chǎn)資源法正式確立了礦產(chǎn)資源有償使用制度。2006年1月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，明確了申請(qǐng)?jiān)谙取⒄信膾臁f(xié)議出讓等礦業(yè)權(quán)出讓方式。2017年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，再次提出推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓。
也就是說，圍繞礦業(yè)權(quán)有償出讓，國(guó)家相關(guān)部門制定了多部法律規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，“招拍掛”獲得廣泛適用，而國(guó)際上常用的“申請(qǐng)?jiān)谙取鲍@取礦業(yè)權(quán)方式在我國(guó)逐漸被棄用。
“礦業(yè)權(quán)出讓制度改革后之所以把‘招拍掛’作為首選，跟當(dāng)年的腐敗風(fēng)暴、環(huán)保風(fēng)暴等都是有關(guān)聯(lián)的，在那個(gè)特定時(shí)期，自然資源系統(tǒng)有多名官員落馬，為了減少腐敗行為，也是為了規(guī)避責(zé)任，行政主管機(jī)關(guān)逐漸讓‘申請(qǐng)?jiān)谙取绞酵顺隽耸袌?chǎng)。”曹旭升對(duì)界面新聞?wù)f。
曹旭升指出，根據(jù)修訂草案規(guī)定，未來礦業(yè)權(quán)采用“招拍掛”競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式將是常態(tài)，協(xié)議出讓將是例外，其他方式將是例外之中的例外。以此執(zhí)行，各地行政機(jī)關(guān)恐將缺乏重新設(shè)置礦業(yè)權(quán)的動(dòng)力?，F(xiàn)在有些縣市區(qū)，已經(jīng)多年未釋放過礦業(yè)權(quán)。如果這種現(xiàn)象不從制度上進(jìn)行規(guī)制，我國(guó)礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)將成為泡影。
實(shí)際上，胡德勝指出，“招拍掛”是法規(guī)和規(guī)章制定者落實(shí)改革政策的結(jié)果，礦產(chǎn)資源法中僅規(guī)定過申請(qǐng)取得礦業(yè)權(quán)方式，從未規(guī)定過“招拍掛”出讓方式。所以，此次修訂草案增加規(guī)定，“設(shè)立礦業(yè)權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、 拍賣、 掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式，法律、 行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或者其他方式設(shè)立的除外。”不難預(yù)見，修訂草案獲得通過后，相應(yīng)的配套行政法規(guī)和部委規(guī)章將會(huì)繼續(xù)實(shí)施以“招拍掛”為主，以協(xié)議出讓和包括申請(qǐng)?jiān)趦?nèi)的其他方式為輔的出讓方式，但是會(huì)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善各種出讓方式。
此前，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）特聘教授，原中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法研究中心主任李顯冬在接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)表示，“申請(qǐng)?jiān)谙取焙汀皡f(xié)議出讓”都應(yīng)嚴(yán)格局限于“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”范圍內(nèi)，且要經(jīng)過規(guī)范嚴(yán)格的“公開、公平、公正”的程序。
在楊貴生看來，此次修訂草案已為“申請(qǐng)?jiān)谙取被謴?fù)適用留下了口子。這種方式除了適用于戰(zhàn)略性礦種，高風(fēng)險(xiǎn)礦種應(yīng)該也納入。“地質(zhì)領(lǐng)域有個(gè)基本規(guī)律，超過90%的探礦權(quán)不能找到礦，當(dāng)然也就不能轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，探礦的投資最后會(huì)打水漂，說明找礦風(fēng)險(xiǎn)極高。如果礦業(yè)權(quán)不能‘申請(qǐng)?jiān)谙取?，通過‘招拍掛’把礦業(yè)權(quán)取得的成本推上去之后，最后出讓收益環(huán)節(jié)又按照找到多少資源量對(duì)價(jià)交錢，別人誰還愿意去投資風(fēng)險(xiǎn)礦種呢？賠本的買賣社會(huì)資本肯定是不會(huì)干的?！睏钯F生說。
所以，礦業(yè)權(quán)出讓還涉及收益制度的設(shè)計(jì)，但是此領(lǐng)域更復(fù)雜，涉及地方財(cái)政收入和國(guó)家財(cái)稅制度改革等深層次問題。李顯冬此前指出，我國(guó)的礦產(chǎn)資源收益分配制度存在著權(quán)益關(guān)系不明、重復(fù)征收增加礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)等問題。近年來，有關(guān)礦產(chǎn)資源收益分配制度的體系設(shè)置、稅費(fèi)性質(zhì)、功能定位等方面的爭(zhēng)論始終未能停歇。
胡德勝表示，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的國(guó)家收益問題，就是人們常說的礦產(chǎn)資源“稅、費(fèi)、金”問題。目前，修訂草案中已不再提及2019年12月自然資源部征求意見稿中規(guī)定的探礦權(quán)和采礦權(quán)的出讓金和占用費(fèi)，而是規(guī)定“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納費(fèi)用”“礦業(yè)權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)明確……礦業(yè)權(quán)出讓收益數(shù)額與繳納方式”等事項(xiàng)。可以預(yù)見的是，“稅、費(fèi)、金”之間關(guān)系的處理將是礦產(chǎn)資源法修訂施行后繼續(xù)存在的爭(zhēng)議問題，政府需要發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用合理的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論破解這一難題，從而解決礦業(yè)企業(yè)背負(fù)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的困境。