文｜華夏能源網(wǎng)

1月23日，國家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，明確提出，“各地不得以特許權(quán)經(jīng)營方式控制屋頂?shù)确植际焦夥l(fā)電開發(fā)資源，不得限制各類符合條件的投資主體平等參與分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)?！?/p>

近年來，多地出現(xiàn)將公共屋頂資源，甚至是百姓屋頂資源以“特許經(jīng)營”形式招標，收取高額特許使用費。這些項目名義是集中開發(fā)，實際是限制了民營企業(yè)進入，這與中央鼓勵支持民營經(jīng)濟的精神相違背，也不利于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

政策嚴令禁止之下，“特許經(jīng)營”正在改頭換面，一些地方打著“公共資源有償使用”的招牌，將屋頂資源整體打包，高價售出。但其內(nèi)容與“特許經(jīng)營”大同小異，民營企業(yè)依然難以進入，“玻璃門”、“彈簧門”問題嚴重。

“有償使用”走形的背后，是地方政府急于將屋頂資源變現(xiàn)。行業(yè)企業(yè)最關(guān)注的問題是：在招投標和建設(shè)經(jīng)營過程中，是否能夠保證公平競爭？是否能夠盤活屋頂資源促進分布式光伏的健康發(fā)展？

從“特許經(jīng)營”到“有償使用”

屋頂光伏“特許經(jīng)營”招標曾在2023年蔚然成風。當時在廣東、廣西、江蘇等省份，陸續(xù)有縣、市級地方政府將其控制的屋頂資源整體打包，以“特許經(jīng)營”方式出售，并收取特許經(jīng)營費。

然而，其“特許經(jīng)營費”標價都非常高，中標者也均為當?shù)貒蟆＠?，在江蘇溧陽曾出現(xiàn)18億元的“天價”特許經(jīng)營項目，中標者為當?shù)厥袑賴?，中標價格只比18億的招標價高出1萬元。

從2023年底開始，多地出臺政策叫停了屋頂光伏“特許經(jīng)營”。江西省能源局發(fā)布通知稱，各地“不應(yīng)對其控制的屋頂光伏資源設(shè)定特許經(jīng)營模式?！辟F州省能源局也在其官網(wǎng)上明確表示，“分布式光伏一般不構(gòu)成特許經(jīng)營權(quán)?！?/p>

為了規(guī)避政策風險，從2024年初開始，網(wǎng)上再也見不到有地方政府進行屋頂光伏“特許經(jīng)營”招標了。

然而，華夏能源網(wǎng)注意到，過去的一年中，在南方多地陸續(xù)出現(xiàn)了“屋頂光伏有償使用項目”招標。據(jù)不完全統(tǒng)計，已發(fā)布的此類項目至少有9個，分布在安徽、湖南、廣東3省。

“有償使用”本是國家鼓勵的一種對市政公共資源有效利用的方式，近年來對地方政府盤活存量資產(chǎn)的作用明顯。然而，從各地的屋頂光伏“有償使用”項目實際操作來看，難以稱之有效盤活了屋頂資源，倒像只是“特許經(jīng)營”的改頭換面。

例如此前公布屋頂光伏“特許經(jīng)營”項目的廣東省某縣，在2024年初將已經(jīng)開工的“特許經(jīng)營”項目變更項目名稱，在其他內(nèi)容不變的情況下，直接將原協(xié)議中“特許經(jīng)營費”變更為“公共資源有償使用費”、刪除“特許經(jīng)營”相關(guān)表述，輕松做到了“換湯不換藥”。

前有“特許經(jīng)營”、后有“有償使用”，為何地方政府如此“熱衷”于拿屋頂光伏資源創(chuàng)收？

“很地方為緩解財政壓力，千方百計借公共資源有償使用等方式‘賣資源增收’。屋頂光伏在過去幾年發(fā)展勢頭迅猛，對地方政府來說如天降餡餅，必須牢牢抓住這個機會”。某業(yè)內(nèi)人士告訴華夏能源網(wǎng)說。

沒能盤活公共屋頂資源

實際上，“有償使用”模式本身沒問題，但“歪嘴和尚”把好經(jīng)念歪了。大量沉睡的公共屋頂資源難以盤活，反而設(shè)置了高門檻將民營企業(yè)擋在門外，這對于綠色發(fā)展、低碳轉(zhuǎn)型大業(yè)不是個好事情。

華夏能源網(wǎng)注意到，這些所謂的“有償使用”項目，使用年限約20-30年?！坝袃斒褂觅M”雖沒有江蘇溧陽的“特許經(jīng)營費”那種“天價”，但仍多以億元計算。例如，安徽某市日前公布公告顯示，其轄下223家政府控制的機構(gòu)屋頂，總面積約368.43萬平方米，預計安裝屋頂光伏裝機總?cè)萘繛?05.325MWp，有償使用權(quán)起始價為4.4億元。如此高額的費用，直接將很多中小民營企業(yè)拒之門外。

還比如，在安徽某市項目協(xié)議中規(guī)定，“在公共資源有償使用協(xié)議簽訂后，乙方應(yīng)在協(xié)議簽訂之日起5個工作日內(nèi)向甲方指定賬戶支付公共資源有償使用費的20%-30%，剩余部分應(yīng)在本協(xié)議簽訂后90日內(nèi)支付，并按同期銀行貸款利率支付延期付款期間的利息。”

此外，在其他的“有償使用”項目中還出現(xiàn)了“競買保證金”、“履約擔?！钡阮愃朴凇氨ＷC金”一樣的名錄。這與國家能源局印發(fā)的《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》要求的“不得將強制配套產(chǎn)業(yè)或者投資、違規(guī)收取項目保證金等作為項目開發(fā)建設(shè)的門檻”相違悖。

這些各式各樣的，甚至是條件苛刻的“有償使用”要求，對分布式光伏開發(fā)造成了嚴重困擾。光伏電站的初始投資成本提高了，分布式光伏開發(fā)變得更難了。

例如，廣東某地的“有償使用”項目，經(jīng)換算可知，政府收取有償使用費相當于讓投資成本增加了3.07元/W。而據(jù)業(yè)內(nèi)人士測算，2024年，分布式光伏的平均初始投資成本大概1.6-3.2元/W。如此看來，“有償使用費”已令投資翻倍。

收費不低，但落地保障措施卻缺乏。例如，某地有償使用協(xié)議明確寫明：“在項目建設(shè)期內(nèi)，若因建筑屋頂占用、戶主反對等原因且不可協(xié)調(diào)時，導致本項目有償使用范圍內(nèi)有效屋頂面積減少的，實施機構(gòu)不予退還相應(yīng)資產(chǎn)有償使用價款?！睕]有人脈關(guān)系，實力不足的民營企業(yè)，根本不敢碰。

一位長期從事光伏開發(fā)的人士對華夏能源網(wǎng)表示：高昂的有償使用費拉高了項目成本，壓低了項目收益率。較低的項目收益率，使民企參與的意愿嚴重不足。這導致很多公共建筑屋頂光伏因投標人不足而招標失敗。盤活公共屋頂資源的目的沒有達到，這是最大的遺憾。

寫在最后

日前，陜西省發(fā)改委宣布進行為期一年的光伏專項整治，重點整治內(nèi)容包括“與個別企業(yè)達成專項配套或捐贈條件，設(shè)定一定區(qū)域范圍內(nèi)屋頂分布式光伏項目的獨家開發(fā)權(quán)，停止對其他公司正常備案。”強制要求配套光伏產(chǎn)業(yè)鏈項目或其他類型項目、要求繳納(捐贈)各類資金或獲得其他收益等六類行為被命令禁止。

陜西的做法，為建設(shè)公平、開放的新能源市場樹立了標桿。

那么，如何才能讓“有償使用”來真正盤活公共屋頂資源、促進分布式光伏健康發(fā)展？

一是“有償使用費”的合理化。在2016年財政部等三部委發(fā)布的《市政公共資源有償使用收入管理辦法》中明確，“要合理確定收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序”。招標方應(yīng)科學評估屋頂光伏資源的價值，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀設(shè)定合理的價格。

二是摒棄地方保護主義。公共屋頂光伏資源應(yīng)對符合條件的市場主體公平開放，招標方不應(yīng)該照顧自己人，“左手倒右手”。期待政策糾偏能持續(xù)整治地方保護主義，讓“有償使用”項目更開放，納入更多競爭主體。

三是吸引更多民企參與。民營企業(yè)參與競爭可以提高市場活力，進而提高屋頂光伏項目的質(zhì)量，降低建設(shè)成本。招標方需要考慮如何細化有償使用項目的細則，增強項目吸引力，吸引更多企業(yè)參與，尤其是鼓勵民營企業(yè)參與競爭。