文丨郭棟 美國哥倫比亞大學可持續(xù)管理學教授

2025年7月召開的城市工作會議指出，中國的城鎮(zhèn)化正從“快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期”，城市發(fā)展正從“大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效”為主的階段。會議部署了7個方面的工作，包括優(yōu)化城市體系，提升城市應對自然災害頻發(fā)的能力與韌性，建設宜居、綠色低碳、文明、智慧城市等。

明顯可見，可持續(xù)發(fā)展理念是貫穿政策設計與實踐探索的主線。

為了實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，我們需以空間正義為準則、韌性系統(tǒng)為保障、能源轉型為引擎、地域特色為根基，構建新的城市發(fā)展范式。

城市向可持續(xù)發(fā)展范式轉變

城市的發(fā)展正在經歷從造城向更新的轉變。以往的城市發(fā)展模式通常是以驅動房地產來實現(xiàn)的。比如通過規(guī)劃新區(qū)建設并配以更好的基礎公共設施（地鐵、政府辦公樓、公園、醫(yī)院、學校等）迅速提高新區(qū)價值，促使有經濟能力的新老居民在新區(qū)購房。通過房地產從老城向新城的轉換，城市迅速擴張，在創(chuàng)造大量GDP的同時也提升了形象。

然而，伴隨著城市人口增速放緩以及大量的存量商品房的出現(xiàn)，通過新建房地產項目帶來的城市發(fā)展顯然已經不可持續(xù)。目前，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率已達67%，僅是改革開放的40年就提高了50個百分點，城鎮(zhèn)人口規(guī)模也從當初的1.8億上升至今天的9.4億，年均提高近2千萬。然而未來的年均城市人口增速可能維持在1千萬，并在2030年前后達到階段頂峰。同時房地產市場也已飽和：存量住房大約350億平方米，而2000年以來的累計銷售也不過250億平米。

從速度擴張到品質提升，從經濟效率優(yōu)先到平衡多元價值，城市發(fā)展的底層邏輯已然改變。政策層面已經不再鼓勵無序擴張，疊加耕地紅線的要求，政策在原則上不再支持城市人口500萬以上的特大城市中心城區(qū)新增建設用地。城市的集約發(fā)展成為了必然的趨勢。因此，中國城市的可持續(xù)發(fā)展已進入存量更新為主的階段。

這就需要我們強化社區(qū)參與，在舊城改造中保障居民話語權，防止更新導致原住民流失；健全韌性體系，統(tǒng)籌應對地質與氣候災害等硬件設施與醫(yī)療、物資儲備等軟性資源，提升應對災害能力；突破能源瓶頸，規(guī)模化儲能技術，解決可再生能源并網(wǎng)消納問題，推動實現(xiàn)綠色低碳轉型，以及立足地域特征，避免同質化建設，通過科學評價體系引導城市發(fā)揮自然與文化稟賦優(yōu)勢。

城市可持續(xù)發(fā)展需注重物理空間的改造與功能的升級

城市物理空間的改造與功能的升級主要體現(xiàn)在硬件改造、功能重塑以及權利重構三個維度。

城市尤其是老城區(qū)的硬件改造應該緊貼民生需求。比如，老舊小區(qū)改造不僅是修補硬件短板，比如加裝電梯、停車設施等，同時可以通過嵌入托育中心、社區(qū)圖書館、社區(qū)衛(wèi)生服務站、社區(qū)食堂、公共綠地、空地等場景，縮短購物、就醫(yī)的距離，構建“步行半徑生活圈”。

現(xiàn)有城區(qū)的內部更新應該區(qū)別于高速發(fā)展期時的大拆大建，強調城市低效用地的再開發(fā)。很多城市將廢棄的工廠改造為文創(chuàng)產業(yè)園，體育公園，引進工作室、劇場等新業(yè)態(tài)的案例都使我們看到，空間再開發(fā)其實是城市經濟價值的重估，可以很有效的帶動周邊消費的大規(guī)模增長。

最后，更新模式本質上應盡量平衡空間正義與發(fā)展效率。區(qū)別于粗放擴張時期資本青睞的大拆大建模式，城市的資源分配開始從資本優(yōu)先轉向以人優(yōu)先，避免紳士化陷阱的出現(xiàn)。世界各地的老城升級改造都面臨類似問題。比如紐約的哈德遜城市廣場涵蓋了辦公、住宅、購物、文化設施及公共公園，但該項目也大幅度提高了附近街區(qū)房價，導致大部分老居民搬遷。甚至哥倫比亞大學在曼哈頓維爾校區(qū)的建設，也被當?shù)毓謪^(qū)的居民詬病為紳士化，破壞了社區(qū)原有的文化面貌。國內的舊城改造中，往常許多開發(fā)商主導推土機式的更新，通過拆遷，驅逐原住民，形成紳士化陷阱。比如北京798藝術區(qū)初期的改造，也導致周邊房租上漲300%，進而使42%的當?shù)氐褪杖肴后w被迫遷離。

為了解決此類問題，近期一些城市的老城區(qū)改造采用征詢制的新范式。比如上海虹口區(qū)的居民對加裝電梯的位置、商鋪的類型等都擁有否決權，改造方案需要90%的居民同意才能啟動。通過社區(qū)議事會，居民對公共空間的功能提出很多修正建議。著名的成都寬窄巷子也采用了此模式，確立原住民否決權：任何商業(yè)改造需獲70%原住戶同意，保留老茶館、竹編鋪等非盈利但具有文化標識的業(yè)態(tài)。這種參與機制也確保了類似的城市更新方案不再簡單被資本或效率綁架。

空間正義也是為了解決城市工作會議里重點提到的“城市發(fā)展為了誰”的問題。只有當居民成為空間改造的決策主體，城市才能擺脫紳士化陷阱，達到原地升級，而非搬遷驅離。這是規(guī)劃學界的共識。

城市可持續(xù)發(fā)展要體現(xiàn)韌性與資源

城市工作會議中還指出要建設安全可靠的韌性城市，包括保障基礎設施安全、強化災害防治和治安防控。從時間維度來看，韌性與資源兩個概念恰好對應了城市發(fā)展的現(xiàn)在與未來：韌性最能體現(xiàn)城市對突發(fā)事件與長期風險（如自然災害、社會沖擊等）的適應與承受能力，是應對當下挑戰(zhàn)的關鍵。而資源則不僅包括經濟資源，也涵蓋了人力資源、社會資源、自然資源等多個以往常被忽略的維度，代表著城市面向未來可持續(xù)發(fā)展的潛力與基礎。

韌性與資源之間的關系高度互補。一個城市要實現(xiàn)良好的韌性，必須具備足夠的資源作為基礎保障。例如，在面對自然災害時，財政儲備、基礎設施投資、人力資源調配能力，都是實現(xiàn)快速恢復和有效應對的關鍵。這種能力本質上就是資源的體現(xiàn)。

此外，韌性的提升往往需要前期的資源投入，比如建設更強大的公共健康體系、應急響應機制和綠色基礎設施等。但從另一個角度來看，韌性本身也能夠導致資源的積累與增長：通過保護基礎設施系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，韌性可以有效減少資源在風險中的損失，延長資產壽命，提高城市整體的抗沖擊能力與運行效率。

高韌性城市往往更能吸引投資、提升信用評級和增強社會信心，從而激發(fā)資源的持續(xù)流入。同時，在健康、教育、環(huán)境等維度的韌性提升也將促進人力資源與自然資源的內生增長，形成良性循環(huán)。

城市可持續(xù)發(fā)展應大力運用儲能技術提升穩(wěn)定與安全性

會議重點工作中還提到要建設綠色低碳的美麗城市，包括鞏固生態(tài)環(huán)境治理、推動減污降碳擴綠。城市的綠色能源轉型與儲能技術創(chuàng)新是破解資源約束、實現(xiàn)低碳發(fā)展的核心引擎。傳統(tǒng)城市的擴張發(fā)展模式面臨雙重能源限制：一方面，建筑能耗占全社會總能耗比例高達45%，空調負荷已成為夏季電網(wǎng)峰值的首要成因；另一方面，可再生能源的間歇性特征導致光伏發(fā)電利用率不足18%。

因此，儲能在能源轉型中扮演著系統(tǒng)穩(wěn)定器與時空調節(jié)器的雙重角色。比如儲電（電池）、儲熱（相變材料）、儲氫等技術可以通過平抑分布式能源系統(tǒng)（如屋頂光伏、小型風電）的間歇性波動（如光伏晝發(fā)夜停、風電季候波動），將盈余清潔能源跨時段存儲并匹配用能需求高峰。同時儲能技術通過削峰填谷降低高峰用電負荷，提升電網(wǎng)穩(wěn)定性。

城市的可持續(xù)發(fā)展需要突出地區(qū)差異、地域特色

伴隨著基建加地產的擴張發(fā)展模式，城市的發(fā)展模式單一，城市面貌大同小異。然而，在城市化進程從規(guī)模擴張轉向內涵提升的今天，城市則需要開始突出地區(qū)差異、地域特色，破解千城一面的困局，將地方自然稟賦的差異、文化基因的差異轉化為可持續(xù)競爭力。

發(fā)展地域特色，需要從經濟發(fā)展排名競賽到過渡到多樣性繁榮，需建立區(qū)域差異化評價體系。比如可以對生態(tài)脆弱城市降低經濟權重，增加生態(tài)恢復力指標；鼓勵非標準化的價值創(chuàng)造。比如成都寬窄巷子放棄商業(yè)擴建，保留原住民的同時，也可以提升文化消費的黏性，從而佐證了特色化生存比同質化競爭更具生命力。

也是源于這種理念，哥倫比亞大學可持續(xù)政策與管理研究中心聯(lián)合中國國際經濟交流中心探索構建了一個以可持續(xù)發(fā)展為主題的城市發(fā)展評價體系。旨在突破傳統(tǒng)以GDP單一發(fā)展模式，建立一套更加科學、全面，能夠真實反映城市發(fā)展質量和居民生活感受的評估框架。研究團隊從經濟發(fā)展、社會民生、環(huán)境資源、消費與排放、環(huán)境治理等五大維度，27項城市普遍具備的通用指標，連續(xù)八年對中國中大型城市的可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)進行系統(tǒng)、客觀的評估。至2024年，體系已擴展至110座常住人口超過500萬、具有代表性的中大型城市。通過持續(xù)跟蹤評估，我們見證了越來越多的中國城市在經濟增長與環(huán)境保護、社會公平之間找到平衡點。我們希望通過該評價體系促進城市探索各具特色的可持續(xù)發(fā)展路徑，努力為中國落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程和雙碳目標做出貢獻。

 

（感謝哥倫比亞大學可持續(xù)發(fā)展政策與管理研究中心研究助理陳翰翔的研究支持。作者郭棟，系美國哥倫比亞大學可持續(xù)管理學教授，可持續(xù)政策與管理研究中心副主任。連續(xù)7年合作主編《中國可持續(xù)發(fā)展評價報告》，并與史蒂文·科恩（Steven Cohen）合著《可持續(xù)城市》等書。）