記者 閆桂花

近日中央城市工作會(huì)議明確提出，推進(jìn)城市更新將成為存量提質(zhì)增效階段城市發(fā)展的重要抓手。清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、土地利用與住房政策研究中心主任、自然資源部智慧人居創(chuàng)新中心主任田莉表示，當(dāng)下政府宜放松對(duì)城市更新的管控，促進(jìn)住房、市場(chǎng)和社會(huì)的深度合作，讓城市更新市場(chǎng)“活”起來(lái)。

她在接受界面新聞專訪時(shí)指出，以往城市更新主要采取兩種方式——以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)的拆除重建和以政府為主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造，面臨房地產(chǎn)市場(chǎng)下行、人口和住房“雙老”的新形勢(shì)下已難以為繼。

“在新形勢(shì)下，城市更新面臨財(cái)務(wù)可持續(xù)性等挑戰(zhàn)，其模式亟待創(chuàng)新?！碧锢虮硎?，基于廣東、浙江等地的城市更新實(shí)踐，她建議可結(jié)合各地實(shí)際情況，在適宜的老舊小區(qū)推行“自主更新”模式，即政府出臺(tái)政策、民眾出資、企業(yè)實(shí)施。

田莉強(qiáng)調(diào)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行期，政府需放松管控，為市場(chǎng)提供可產(chǎn)生增值收益的空間，以激活市場(chǎng)活力。例如，中央應(yīng)向地方下放規(guī)劃管理權(quán)限，尤其在容積率、拆改模式、土地歸宗等規(guī)定上，為地方政府預(yù)留因地制宜推進(jìn)改革與試錯(cuò)的空間。地方政府則需做好精細(xì)化基層工作，充分調(diào)動(dòng)民間的主動(dòng)性與智慧，并簡(jiǎn)化監(jiān)管流程。

“我認(rèn)為，當(dāng)前整個(gè)規(guī)劃管理體系的思路必須改革，要從強(qiáng)管控思維轉(zhuǎn)向放松管控、通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革等，激活改造市場(chǎng)。這對(duì)于培育社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)且新興的增長(zhǎng)動(dòng)能至關(guān)重要，而住房品質(zhì)與住房消費(fèi)的提升，正是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要組成部分?！碧锢蛘f(shuō)。?

以下為對(duì)話內(nèi)容，經(jīng)界面新聞編輯整理

界面新聞：日前召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議為我國(guó)下一階段城市發(fā)展定下基調(diào)：城鎮(zhèn)化重心將從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，為何會(huì)有如此轉(zhuǎn)變？

田莉：這是由城市發(fā)展規(guī)律所決定的。根據(jù)諾瑟姆曲線，城鎮(zhèn)化率在30%以下時(shí)處于緩慢增長(zhǎng)階段，30%-70%為高速增長(zhǎng)階段，超過(guò)70%則進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的緩慢發(fā)展階段。2024年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率約為67%，即將邁過(guò)高速增長(zhǎng)階段。在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，城市面臨高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求。

我國(guó)正面臨 “雙老化” 挑戰(zhàn)。一方面是人口老齡化，截至2024年末，我國(guó)65歲及以上人口占比已達(dá)15.6%，即將進(jìn)入深度老齡化階段，且自2022年起我國(guó)人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，新增住房的需求模式已然改變。

“雙老化”的另一維度是房屋日益老化。預(yù)計(jì)到2030年，房齡超過(guò)30年的房屋總量將達(dá)92億平方米，涉及約8000萬(wàn)戶家庭。其中不少房屋為磚混結(jié)構(gòu)，存在安全隱患，諸多老舊小區(qū)的居住環(huán)境、養(yǎng)老設(shè)施及文教體衛(wèi)設(shè)施等，也已無(wú)法滿足當(dāng)下民眾的需求。

界面新聞：以前說(shuō)到城市更新，大家很容易聯(lián)想到拆遷和老舊小區(qū)改造，在存量提質(zhì)增效階段，城市要如何“更新”？

田莉：在房地產(chǎn)快速發(fā)展階段，城市更新多采用房地產(chǎn)導(dǎo)向的拆除重建開(kāi)發(fā)模式，這一模式存在諸多問(wèn)題，其中住房可支付性問(wèn)題尤為突出。我國(guó)城市間流動(dòng)人口約2.6億-2.7億，其中約1.7億為農(nóng)民工群體，他們難以負(fù)擔(dān)昂貴的商品房，多居住于工廠宿舍或城中村。而房地產(chǎn)導(dǎo)向的大拆大建會(huì)導(dǎo)致低成本住房消失，進(jìn)而對(duì)這部分人群形成住房排斥，將其排擠出去。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，疊加人口總量減少及市場(chǎng)預(yù)期走低，這種拆除重建模式已難以為繼。

另一種模式是老舊小區(qū)改造，主要由政府出資改善基礎(chǔ)設(shè)施或加固建筑物，不少小區(qū)因此受益。但該模式存在明顯局限：一方面，過(guò)度依賴政府財(cái)政導(dǎo)致缺乏資金回收渠道；另一方面，以財(cái)政資金補(bǔ)貼特定小區(qū)，還會(huì)引發(fā)公平性爭(zhēng)議。?

城市更新中，物理空間的更新——如建筑改造翻新、基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)等，可視為 “面子”；而根本上，需回歸社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力層面，即更新后的空間能否實(shí)現(xiàn)增值與活力提升，這構(gòu)成了城市更新的 “里子”?！袄镒印?也包含社會(huì)民生維度，例如老舊小區(qū)加裝電梯、增設(shè) “一老一小” 設(shè)施等，這些多以公共利益為導(dǎo)向，卻面臨成本與收益的平衡難題。

“面子”與“里子”都是城市更新的核心要素，唯有兩者兼?zhèn)?，才能真正提升城市空間品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市更新的目標(biāo)。但在新形勢(shì)下，城市更新面臨共識(shí)難達(dá)成、財(cái)務(wù)可持續(xù)性等挑戰(zhàn)，模式創(chuàng)新已勢(shì)在必行。

界面新聞：講到創(chuàng)新，你一直在倡導(dǎo)“自主更新”模式，能否具體介紹一下？ 

田莉：“自主更新” 更多依托市場(chǎng)與社會(huì)力量，主要由居民自行出資開(kāi)展拆除重建，尤其針對(duì)已鑒定為C、D級(jí)的危房（此類房屋加固意義不大），政府則提供適當(dāng)補(bǔ)貼與支持，推動(dòng)舊房改造為新房。若是成片改造，還可增設(shè)“一老一小”公共服務(wù)設(shè)施。?

居民合作建房模式在西歐、北歐較為普遍。以德國(guó)住房合作社為例，其由中等收入居民合作組建，居民自主建房時(shí)，政府會(huì)提供稅收減免、低利率貸款及規(guī)劃建設(shè)流程中的技術(shù)支持。德國(guó)現(xiàn)有2000多個(gè)住房合作社，每年新建住房量約占全國(guó)總量的1/3；僅柏林一地，合作社建設(shè)的住房就占全市住房存量的9.5%，有效解決了住房可支付性問(wèn)題。

需注意的是，西歐、北歐的住房合作社制度歷經(jīng)多年發(fā)展，社會(huì)組織已較為成熟，我們不能簡(jiǎn)單照搬。我國(guó)的優(yōu)勢(shì)在于基層黨建引領(lǐng)，以及可作為實(shí)施主體的國(guó)有企業(yè)的存在。

界面新聞：“自主更新”涉及到居民出錢(qián)，可想而知，項(xiàng)目落地的難度會(huì)更大，能不能和我們分享一下成功的案例？

田莉：老舊小區(qū)改造比較成功的案例，一是杭州的浙工新村改造，一是廣州花都區(qū)的集群街2號(hào)改造。兩者在具體做法上略有差別，浙工新村是成片改造，將13棟樓全部拆除重建，增加“一老一小”設(shè)施和地下停車(chē)庫(kù)；集群街路2號(hào)項(xiàng)目則是單棟樓的改造，居民每平方米出資4600元，由區(qū)屬國(guó)企將把舊房拆除重建。這兩個(gè)項(xiàng)目中，居民支付的部分都在90%左右。另外，廣州花都區(qū)也探索了自主更新商業(yè)空間的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新路徑。區(qū)委區(qū)政府讓80多年歷史的商業(yè)建筑新華坊業(yè)主選擇自行出資或不出資的方式，不出資業(yè)主將新建筑 20 年運(yùn)營(yíng)權(quán)有償讓渡給區(qū)屬國(guó)企，以此實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新與改造資金籌集，具有很好的示范價(jià)值。

三個(gè)案例雖各有其經(jīng)驗(yàn)可取之處，但都有共同點(diǎn)，即地方政府勇于擔(dān)當(dāng)、積極試點(diǎn)，在面對(duì)C、D級(jí)危房必須拆除重建的狀況時(shí)，探索出了一條新路徑。自主更新并非僅讓民眾自行出資建房即可，更重要的是，借助政府的深度支持與基層的細(xì)致工作，解決好與民眾生活密切相關(guān)的問(wèn)題。例如，部分老人不愿搬遷該如何處理？家庭特困戶無(wú)力出資又該怎么辦？花都集群街改造項(xiàng)目中就有這樣一戶家庭，最終通過(guò)以其孫子名義貸款、同時(shí)將產(chǎn)權(quán)過(guò)戶至孫子名下的方式，解決了這一難題。這些細(xì)節(jié)表明，這種轉(zhuǎn)向探索社會(huì)力量參與的更新改造模式，益處是多方面的：除了改善居住條件、拉動(dòng)消費(fèi)外，亦是全面重塑我國(guó)治理體系的重要契機(jī)。?

當(dāng)然，該模式若要大規(guī)模推廣，無(wú)疑會(huì)面臨諸多挑戰(zhàn)，其中最難的便是如何達(dá)成共識(shí)。這一問(wèn)題應(yīng)從兩方面著手解決：一方面，不能要求百分之百同意后方可啟動(dòng)重建。以香港為例，市區(qū)重建只需達(dá)到80%的同意率便可啟動(dòng)，這是因?yàn)槲７扛脑礻P(guān)乎公共利益：房屋已成危房，若不改造，一旦未來(lái)發(fā)生坍塌，后果不堪設(shè)想。?

另一方面，政府可提供適當(dāng)補(bǔ)貼，上面提到的幾個(gè)項(xiàng)目中，政府承擔(dān)了部分啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，涵蓋規(guī)劃、設(shè)計(jì)、勘測(cè)等費(fèi)用。此外，金融機(jī)構(gòu)可推出相關(guān)產(chǎn)品，例如還款期限更長(zhǎng)的貸款產(chǎn)品、允許 “以房養(yǎng)老” 等，通過(guò)小額資金撬動(dòng)龐大市場(chǎng)。?

因此，要真正踐行中央提出的“共建、共享、共治”理念，讓民眾參與其中至關(guān)重要。城市更新也需從政府與市場(chǎng)二元化模式，轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共同參與的模式，形成“政府出政策、民眾出資、企業(yè)實(shí)施”的協(xié)同機(jī)制。

界面新聞：如何鼓勵(lì)企業(yè)積極參與“自主更新”？

田莉：從目前為數(shù)不多的自主更新小區(qū)來(lái)看，都是國(guó)企在發(fā)揮著實(shí)施主體的作用，未來(lái)如果模式逐步成熟，民企也可以介入。

為鼓勵(lì)企業(yè)積極參與更新進(jìn)程，地方政府需要在規(guī)劃管理方面適度保留彈性。中央部委可以向地方下放規(guī)劃管理權(quán)限，尤其在容積率、拆改比等規(guī)定上，為地方政府預(yù)留因地制宜推進(jìn)改革與試錯(cuò)的空間。如管控過(guò)嚴(yán)，房屋改造后仍維持原有面積，難以實(shí)現(xiàn)居住品質(zhì)提升的要求。在房地產(chǎn)高速增長(zhǎng)時(shí)期，實(shí)施嚴(yán)格管制確有其合理性；但當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，需放寬管控，為市場(chǎng)提供可產(chǎn)生增值收益的空間，以激活市場(chǎng)活力。以成都“萬(wàn)人小區(qū)”重建項(xiàng)目要求業(yè)主100%同意方可啟動(dòng)，又否決了該小區(qū)增加容積率的請(qǐng)求，致使項(xiàng)目推進(jìn)十分困難。

當(dāng)前，整個(gè)規(guī)劃管理體系的思路亟待革新，需從強(qiáng)管控的思維模式，轉(zhuǎn)向放寬管控、激活改造市場(chǎng)。這對(duì)于培育社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)且新興的增長(zhǎng)動(dòng)能而言，具有至關(guān)重要的意義。畢竟，住房改造對(duì)提升居住品質(zhì)、拉動(dòng)消費(fèi)具有重要意義。

此外，與城市更新相配套的政府治理、社會(huì)治理及空間治理體系改革，亦值得學(xué)界與實(shí)踐界展開(kāi)更為深入的探索和研究。沒(méi)有配套的管理制度、財(cái)政金融及政策體系改革，高質(zhì)量的城市更新進(jìn)程難以實(shí)現(xiàn)有效推進(jìn)。

界面新聞：城市更新如何避免“千城一面”的問(wèn)題？

田莉：這一問(wèn)題至關(guān)重要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民群眾對(duì)于具有文化的精神需求愈發(fā)迫切。正如“越是民族的，越是世界的”這一理念所揭示的，要避免 “千城一面” 的困境，關(guān)鍵路徑必然是植根于本地的歷史文化與獨(dú)特風(fēng)物，唯有如此，才能讓城市在發(fā)展中彰顯個(gè)性與魅力。

我們團(tuán)隊(duì)2025年春節(jié)期間在北京永寧古鎮(zhèn)盛世營(yíng)村的鄉(xiāng)村振興公益實(shí)踐便是一個(gè)例子。當(dāng)?shù)仉m有1400多年的建城歷史，但文旅發(fā)展上對(duì)歷史文化的挖掘不足。經(jīng)過(guò)查閱歷史文獻(xiàn)，和當(dāng)?shù)乩先诉M(jìn)行多次訪談，我們確定樊梨花傳說(shuō)的空間點(diǎn)位，為鎮(zhèn)村設(shè)計(jì)了兩天的打卡線路。此外，針對(duì)非遺羽毛畫(huà)制作的門(mén)檻較高，傳承困難的問(wèn)題，利用生成式AI生成適合羽毛畫(huà)制作的底圖，再由游客完成手工粘貼過(guò)程，“AI+非遺 羽毛畫(huà)”入選聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署創(chuàng)意周作品展覽，鄉(xiāng)村藝術(shù)賦能的實(shí)踐獲得新華社、北京廣播電視臺(tái)專題報(bào)道，入選北航“藝文空間”作品展等。這種深度融合地方歷史文化與新技術(shù)的實(shí)踐，也獲得不少外國(guó)專家的贊賞，例如，倫敦大學(xué)規(guī)劃學(xué)院的院長(zhǎng)和教授對(duì)這種鄉(xiāng)村文化復(fù)興的振興實(shí)踐評(píng)價(jià)頗高，專門(mén)寫(xiě)文章予以介紹。

因此，城市更新并非需要都高大上，也不能僅依據(jù)政府與專家的意見(jiàn)推進(jìn)改造；唯有讓本地居民深度參與其中，加上專業(yè)人員的支持，方能真正打造出獨(dú)具特色的空間與產(chǎn)業(yè)。