界面新聞記者 | 劉婷
美國聯(lián)邦儲備委員會（“美聯(lián)儲”）的獨立性正在遭遇75年來最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。分析人士指出，雖然在法律制度的保證下，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普無法如愿掌控美聯(lián)儲，但長期來看，美聯(lián)儲的決策很可能受到財政的限制，其實質(zhì)獨立性將受到侵蝕。
所謂美聯(lián)儲的獨立性指的是，其貨幣政策決策如利率調(diào)整、公開市場操作等無需獲得總統(tǒng)或國會的批準(zhǔn)。此外，美聯(lián)儲有自籌收入的權(quán)力，其資金主要來自在公開市場操作中持有的政府證券利息，國會不掌握美聯(lián)儲的“財權(quán)”，這樣的制度設(shè)計避免了美聯(lián)儲決策受到政府的影響。
1913年《聯(lián)邦儲備法案》確立了美聯(lián)儲的架構(gòu)，但其職能定位更側(cè)重于貨幣發(fā)行與流通管理，而非現(xiàn)代意義上的獨立貨幣政策制定權(quán)。早期美聯(lián)儲仍需執(zhí)行財政部指令，利率政策與國債利率掛鉤。1951年《財政部—美聯(lián)儲協(xié)議》的簽署標(biāo)志著美聯(lián)儲開始擺脫財政部直接控制，利率政策逐步轉(zhuǎn)向以通脹控制為目標(biāo)。
中國人民大學(xué)重陽金融研究院高級研究員王衍行對界面新聞表示，美聯(lián)儲的獨立性是一個非常核心但又頗具爭議的問題。雖然不是絕對獨立，但是從制度設(shè)計上看，美聯(lián)儲確實擁有相當(dāng)高的“操作獨立性”。
“‘形式上獨立，實質(zhì)上有限’是比較準(zhǔn)確的描述。這種獨立性是歷史妥協(xié)、制度設(shè)計、市場信任三者交織的結(jié)果。”王衍行說，這種設(shè)計架構(gòu)久經(jīng)檢驗，可以說，還沒有其它任何一家央行能夠超越美聯(lián)儲。
回顧歷史，在制度設(shè)計和大多數(shù)情況下，美聯(lián)儲確實較好地保持了其操作性獨立。不過，近二十年來，隨著政治極化以及央行角色的不斷擴(kuò)大，美聯(lián)儲維護(hù)其獨立性的難度正在增加。
2008年金融危機(jī)和2020年新冠疫情期間，美聯(lián)儲直接干預(yù)信貸市場、購買公司債，這些行動使其更深地卷入財政政策和政治決策領(lǐng)域，模糊了貨幣政策和財政政策的邊界，從而削弱了其表面上的獨立性。
而來自特朗普的公開施壓 ，更是打破了長期以來總統(tǒng)至少在表面上尊重美聯(lián)儲獨立性的“傳統(tǒng)”。特朗普多次在社交媒體、公開場合猛烈抨擊美聯(lián)儲及其主席杰羅姆·鮑威爾，甚至稱美聯(lián)儲是“最大的敵人”，并多次威脅解雇鮑威爾。
政治施壓對美聯(lián)儲來說并不罕見，每當(dāng)美國出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)疲軟、失業(yè)率上升或者是大選前夕，歷任美國總統(tǒng)經(jīng)常向美聯(lián)儲主席施壓以刺激經(jīng)濟(jì)，但多數(shù)都是在暗中進(jìn)行。“我在美聯(lián)儲工作18年半，收到了無數(shù)要求降息的備忘錄、承諾和請求。”2018年，前美聯(lián)儲主席艾倫·格林斯潘在接受美國消費者新聞與商業(yè)頻道（CNBC）采訪時說。
分析人士指出，當(dāng)前，特朗普正在通過對聯(lián)邦公開市場委員會（FOMC）中的三個關(guān)鍵職位人選——美聯(lián)儲主席、理事會成員和地區(qū)聯(lián)儲主席——的控制，來實現(xiàn)對美聯(lián)儲獨立性的干預(yù)。
FOMC由12名成員組成，即市場俗稱的“票委”，包括7名美聯(lián)儲理事（含聯(lián)儲主席）、紐約聯(lián)儲主席、4名地區(qū)聯(lián)儲主席。其中，進(jìn)入FOMC的4位地區(qū)聯(lián)儲主席從紐約聯(lián)儲以外的11個地區(qū)聯(lián)儲主席中輪換產(chǎn)生。
現(xiàn)任美聯(lián)儲主席鮑威爾的任期將在明年5月結(jié)束。據(jù)美國媒體報道，特朗普心中已有三位屬意的美聯(lián)儲主席人選，分別是現(xiàn)任美聯(lián)儲理事克里斯托弗·沃勒、白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會主任凱文·哈塞特和前美聯(lián)儲理事凱文·沃什。目前，這三人的貨幣政策立場均已轉(zhuǎn)向鴿派，認(rèn)為美聯(lián)儲應(yīng)立即降息，關(guān)稅對通脹的影響有限。
在理事會成員方面，特朗普也有不少動作。8月初，阿德里亞娜·庫格勒提前宣布卸任美聯(lián)儲理事，特朗普立即提名其經(jīng)濟(jì)顧問斯蒂芬·米蘭填補(bǔ)這一空缺，本周參議院以微弱優(yōu)勢確認(rèn)了米蘭的提名，其任期將至2026年1月31日。1984年出生的米蘭是海湖莊園協(xié)議的倡導(dǎo)者，其核心觀點包括美元貶值、美債重組，他也是特朗普關(guān)稅政策的堅決擁護(hù)者。
此外，8月末，特朗普通過社交平臺宣布解雇美聯(lián)儲理事麗莎·庫克，此舉引發(fā)各界震動，美國媒體稱，這是美聯(lián)儲成立111年以來首次出現(xiàn)總統(tǒng)解雇美聯(lián)儲理事的情況。 目前，該案正在等待最高法院裁決?，F(xiàn)任7位美聯(lián)儲理事中，4人是特朗普提名的，如果庫克離職，特朗普在理事會中的影響將進(jìn)一步擴(kuò)大。
特朗普還有可能干預(yù)地方聯(lián)儲主席的人選。東吳證券宏觀分析師蘆哲在研報中稱，12名地方聯(lián)儲主席的任期將在明年2月底到期，地方聯(lián)儲主席的任命雖由地方聯(lián)儲董事會選出，但需美聯(lián)儲理事會批準(zhǔn)才能正式上任。如果特朗普提名的理事占據(jù)了美聯(lián)儲理事會的多數(shù)席位，等于給了他干預(yù)地方聯(lián)儲主席人選的機(jī)會。
盡管有以上種種表現(xiàn)，但分析人士認(rèn)為，特朗普要掌控美聯(lián)儲并沒有那么容易。
他們指出，首先，一個普遍的共識是，如果總統(tǒng)直接影響利率，很可能帶來通脹上升的后果。一個經(jīng)典的例子是，1972年，時任美國總統(tǒng)理查德·尼克松為謀求連任，向時任美聯(lián)儲主席阿瑟·伯恩斯施壓，要求其放松貨幣政策。尼克松錄音帶和伯恩斯個人日記等大量證據(jù)顯示，伯恩斯未能抵抗住壓力，被迫加大寬松力度，這為美國之后的惡性通脹埋下了種子。1979年，保羅·沃爾克出任美聯(lián)儲主席后，采取了大幅加息措施遏制通脹，盡管這導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退和高失業(yè)率，承受了來自政府、國會、企業(yè)和公眾的巨大壓力，但他始終堅持緊縮政策并最終成功控制住了通脹。
其次， 從美國最高法院的最新傾向看，要從立法層面推翻美聯(lián)儲獨立性的可能性也很小。在2024年一項涉及消費者金融保護(hù)局融資的裁決的腳注中，美國最高法院大法官塞繆爾·阿利托將美聯(lián)儲描述為“一個具有獨特歷史背景的獨特機(jī)構(gòu)……一項歷史認(rèn)可的特殊安排”。他的表態(tài)意味著，如果美聯(lián)儲的獨立性或治理受到挑戰(zhàn)，最高法很可能會站在美聯(lián)儲一邊。
此外，具有投票權(quán)的美聯(lián)儲理事也有任期保護(hù)。雖然美聯(lián)儲理事是由總統(tǒng)提名，但仍需要參議院確認(rèn)，一旦上任其任期是固定的，主席任期4年，理事任期長達(dá)14年，任期未滿的情況下總統(tǒng)無法隨意解雇。比如，雖然鮑威爾將在明年5月卸任美聯(lián)儲主席，但其理事任期將至2028年1月31日。
“可以預(yù)計的是，特朗普改變美聯(lián)儲的一廂情愿不會一帆風(fēng)順。”王衍行對界面新聞?wù)f，“特朗普肯定無法撼動美聯(lián)儲的獨立性，否則，美國與世界的經(jīng)濟(jì)必然會混亂不堪，而經(jīng)濟(jì)混亂絕不是特朗普的題中之義?！?/p>
在貨幣政策相關(guān)問題上，面對特朗普的咄咄逼人，美聯(lián)儲迄今沒有做出讓步。今年迄今為止，美聯(lián)儲仍保持政策利率不變。出于對勞動力市場疲軟的擔(dān)憂，美聯(lián)儲很可能會在本周的議息會議上重啟降息，預(yù)計幅度在25個基點。這一幅度應(yīng)該會讓特朗普感到失望，當(dāng)?shù)貢r間9月14日，特朗普表示，預(yù)計美聯(lián)儲將在本周的會議上宣布“大幅降息”。
分析人士指出，雖然特朗普無法如愿掌控美聯(lián)儲決策，但美聯(lián)儲的實質(zhì)獨立性下降也是事實，一個重要的威脅是財政問題。
王衍行指出，在通脹回落未穩(wěn)、財政赤字高企的背景下，美聯(lián)儲的操作空間將部分受限，甚至可能轉(zhuǎn)入小幅的“政策從屬”狀態(tài)，美聯(lián)儲的“實質(zhì)獨立性”很可能受到侵蝕。
中央財經(jīng)大學(xué)國際金融研究中心客座研究員張啟迪也認(rèn)為，長期來看，雖然美聯(lián)儲法律獨立性有望繼續(xù)保持，但事實獨立性可能將趨于削弱。政府債務(wù)問題是對美聯(lián)儲獨立性最大的威脅。
“隨著政府支出壓力不斷上升，財政部勢必要發(fā)行越來越多的國債，美國政府希望美聯(lián)儲實施寬松貨幣政策的訴求也會越來越強(qiáng)烈。而當(dāng)一個國家政府債務(wù)規(guī)模快速上升的情況下，貨幣政策堅持獨立性幾無可能?！睆垎⒌险f。
他進(jìn)一步指出，即便沒有美國政府施壓，美聯(lián)儲也將不得不向市場投放更多的貨幣為國債發(fā)行提供流動性支持，美聯(lián)儲自身也將買入更多的國債來消化國債供應(yīng)，否則美國金融市場利率勢必會大幅上升，而這將威脅美國的金融穩(wěn)定。