地下空間在學(xué)界又被稱(chēng)為“第四國(guó)土”，地下空間的分層開(kāi)發(fā)、功能分區(qū)利用，可以在緩解城市空間資源緊張狀況的同時(shí)增強(qiáng)城市安全韌性，提升災(zāi)害防御能力。近年來(lái)，地下空間逐步從開(kāi)發(fā)利用走入產(chǎn)權(quán)保護(hù)的新階段。2024年7月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)登記等方面，對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用給出指引。在此基礎(chǔ)上，雄安新區(qū)自然資源和規(guī)劃局針對(duì)地下空間確權(quán)登記遇到的復(fù)雜問(wèn)題組織開(kāi)展相關(guān)研究工作，明確地下空間分類(lèi)、登記規(guī)則、登記程序等，為利用地下空間資源、支撐地下空間資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理奠定基礎(chǔ)。

分層設(shè)權(quán)，分層登記

作為拔地而起的“未來(lái)之城”，雄安新區(qū)與傳統(tǒng)城市相比，地下空間開(kāi)發(fā)利用呈現(xiàn)出新的特征，有較大的探索空間。

雄安新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)遵循“地上一座城、地下一座城、云上一座城”的理念，地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)模大，注重橫向連通，存在大量區(qū)域整體式地下空間類(lèi)型，與傳統(tǒng)的單建式、結(jié)建式地下空間在權(quán)利設(shè)定和權(quán)利登記上有所不同。這就需要以創(chuàng)新思維開(kāi)展雄安新區(qū)地下空間確權(quán)登記探索。

經(jīng)過(guò)雄安新區(qū)局的遴選，北京城市學(xué)院眾城智庫(kù)團(tuán)隊(duì)作為研究支撐單位，選取商務(wù)服務(wù)中心項(xiàng)目、容東片區(qū)B1組團(tuán)項(xiàng)目等典型案例，以“解剖麻雀”方式找出痛點(diǎn)堵點(diǎn)，在全面梳理法規(guī)政策、與先進(jìn)地區(qū)充分交流經(jīng)驗(yàn)做法且廣泛征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同問(wèn)題給出分類(lèi)施策的政策建議，確保政策具有可操作性，能夠解決新區(qū)的實(shí)際問(wèn)題。

根據(jù)《城市地下空間與地下工程分類(lèi)》（GB/T41925-2022），地下空間按照建設(shè)形式可以分為單建式地下空間、結(jié)建式地下空間、區(qū)域整體式地下空間三種類(lèi)型?！兑庖?jiàn)》明確了單建式和結(jié)建式地下空間的權(quán)利類(lèi)型和權(quán)利設(shè)定方式，為各地登記實(shí)踐明確了方向，但尚未提及區(qū)域整體式地下空間這一新的空間類(lèi)型。

例如，雄安新區(qū)容東片區(qū)就存在大量區(qū)域整體式地下空間類(lèi)型。其特點(diǎn)是地表和地下空間一并供應(yīng)，地表分為若干宗地（有的包含公園綠地，有的包含市政道路），對(duì)應(yīng)的地下空間整體連通開(kāi)發(fā)。這種類(lèi)型的地下空間，地表若干宗地和地下空間分屬不同產(chǎn)權(quán)主體，且二者的用地范圍不一致，如果按照結(jié)建地下空間權(quán)利設(shè)定方式為地表的方式登記，則難以落宗。因此，對(duì)于區(qū)域整體式地下空間類(lèi)型，雄安新區(qū)探索通過(guò)分層設(shè)權(quán)明確權(quán)利設(shè)定，分層登記以解決落宗問(wèn)題。

建立事后補(bǔ)充救濟(jì)機(jī)制

地下空間不動(dòng)產(chǎn)登記作為確認(rèn)物權(quán)的最后一環(huán)，其核心要素如宗地范圍、土地用途和使用期限，以及地下建（構(gòu)）筑物的產(chǎn)權(quán)歸屬等，均取自權(quán)屬來(lái)源材料，理論上應(yīng)在前端規(guī)劃審批、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)予以明確，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批與確權(quán)登記的正向管理。然而，在實(shí)踐中，所有項(xiàng)目做到事前明確在現(xiàn)階段不太現(xiàn)實(shí)，地下空間因其復(fù)雜性和不可視性，在審批階段明確所有關(guān)鍵信息確有難度。因此，有必要建立事后確認(rèn)機(jī)制予以輔助。

為此，雄安新區(qū)探索建立會(huì)審機(jī)制，地下空間竣工驗(yàn)收后，按照竣工驗(yàn)收材料記載的內(nèi)容仍無(wú)法確定的登記信息，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)規(guī)劃、審批、供地、建設(shè)、人防、測(cè)繪等相關(guān)部門(mén)和單位會(huì)審。明確意見(jiàn)后，再辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。事后確認(rèn)作為一種補(bǔ)充救濟(jì)機(jī)制，不僅為地下空間確權(quán)登記提供明確依據(jù)，嚴(yán)格落實(shí)依法登記要求，而且將地下空間確權(quán)登記需求及時(shí)傳遞至前端部門(mén)，實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記與項(xiàng)目審批的逆向管理。

明晰用途，精準(zhǔn)確權(quán)

土地供應(yīng)時(shí)，一般僅明確地表土地用途，而區(qū)域整體式地下空間需采用分層設(shè)權(quán)、分層登記方式，將地下空間單獨(dú)劃分地下宗地，這就需要明確地下宗地用途。特別是地表為混合用途時(shí)，各類(lèi)地下建（構(gòu)）筑物在登記時(shí)如何確定土地用途和使用期限，各地做法是不一致的。以地下車(chē)位為例，有的地方按照地表使用期限最長(zhǎng)的土地用途和使用期限確定，有的地方按照地表宗地的主導(dǎo)用途和使用期限確定，有的地方統(tǒng)一按照使用期限50年確定。對(duì)此，雄安新區(qū)對(duì)地下空間項(xiàng)目秉持“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”理念，要求建設(shè)單位按照停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)表明確劃分地下車(chē)位的土地用途，并經(jīng)規(guī)劃審批部門(mén)確認(rèn)，以此作為確權(quán)登記依據(jù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)確權(quán)。

在地下空間確權(quán)登記過(guò)程中，雄安新區(qū)積極探索傳統(tǒng)二維地籍與三維地籍的銜接機(jī)制。三維產(chǎn)權(quán)體依據(jù)權(quán)屬來(lái)源文件及竣工驗(yàn)收材料，確定水平范圍和垂直范圍。對(duì)于空間關(guān)系復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)在三維空間存在穿插的地下建（構(gòu)）筑物，則參考竣工驗(yàn)收資料以及BIM（建筑信息模型）數(shù)據(jù)，建立三維產(chǎn)權(quán)體模型，彌補(bǔ)二維圖形缺乏直觀性的不足。雄安新區(qū)因地制宜選取二維和三維產(chǎn)權(quán)表達(dá)方式，難以用二維方式準(zhǔn)確表達(dá)空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系時(shí)，就使用三維產(chǎn)權(quán)體模型進(jìn)行表達(dá)，有效提升行政管理效率，降低企業(yè)地籍調(diào)查成本。