記者 王珍

10月28日，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）全文對外公開?！督ㄗh》在“提升宏觀經(jīng)濟治理效能”部分提出一系列和財政政策相關的內容，包括優(yōu)化財政支出結構，適當加強中央事權、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力等。

北京大學匯豐商學院智庫副主任、北京大學中國公共財政研究中心名譽主任林雙林在接受界面新聞專訪時指出，當前政府支出結構存在諸多亟待解決的問題，比如，政府在經(jīng)濟建設與行政支出方面規(guī)模較大，在農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險、教育支出以及社會救助等民生關鍵領域明顯不足；中央政府直接支出不足，而轉移支付過大。

他建議，“十五五”期間，政府應減少經(jīng)濟事務支出，減少重復投資項目，提高政府投資效率；簡化政府部門，減少行政人員數(shù)量；加大在關鍵民生領域的投入，例如，增加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金、提高醫(yī)療保險報銷水平、增加扶貧支出、盡早實施高中階段免費教育等，并且由中央政府直接管理社會保障和醫(yī)療保險。

“在中央和地方財政事權和財權劃分中，我國的主要問題不是中央政府拿的多，而是中央政府直接支出不足?！绷蛛p林說。

他指出，2024年，中央一般公共預算本級支出占全國一般公共預算支出比例只有14.3%，中央一般公共預算本級收入占全國一般公共預算收入的比例為45.7%；地方政府本級財政自給率只有48.9%，嚴重依賴中央轉移支付。過大的轉移支付不僅存在是否公平合理的問題，而且也會造成效率的損失。

林雙林表示，未來我國應大幅提高中央政府直接支出，并建議中央政府直接管理社會保障和醫(yī)療保險。這樣做有利于促進勞動力的流動，進而促進全國統(tǒng)一大市場的形成；縮小養(yǎng)老金差距，避免地區(qū)養(yǎng)老保障支付危機；降低社?；鸸芾沓杀荆岣呋鸹貓舐?；有利于增強國民的向心力，鞏固國家的統(tǒng)一、民族的團結和社會的穩(wěn)定。

在訪談中，林雙林還指出，當前我國貧富差別較大，原因之一是稅收的調節(jié)作用沒有充分發(fā)揮出來，需要政府加大再分配力度。他建議，在保持合理的宏觀稅負水平的前提下，降低消費型稅收占比、降低企業(yè)所得稅率、提高個人所得稅占比并完善財產(chǎn)稅體系。

就個人所得稅而言，林雙林表示，目前，我國個人所得稅占稅收收入的比重偏低，存在納稅人少、逃稅和稅收漏洞、執(zhí)法不力等問題。他建議，降低工資和薪金所得的最高邊際稅率，優(yōu)化稅收制度；每年根據(jù)通貨膨脹率調整個人所得稅率及相應的收入檔次；加強執(zhí)法力度，減少偷稅現(xiàn)象，堵塞稅收漏洞，增加個人所得稅收入；對高額養(yǎng)老金收入征稅，改善收入分配狀況；將工資、薪金所得稅制與經(jīng)營所得稅制合并，使稅制更加公平。

以下是本次對話實錄，經(jīng)界面新聞編輯整理

界面新聞：“十五五規(guī)劃建議”提出“優(yōu)化財政支出”，您在《中國公共財政》一書中也指出，中國政府有必要改革支出體制，實現(xiàn)公平、可持續(xù)的經(jīng)濟增長。當前的支出結構存在哪些問題？

林雙林：首先，政府經(jīng)濟建設和行政支出大。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計，中國政府經(jīng)濟事務支出占政府支出總額的比重在2007年為45.2%，2010年為32.1%，2020年和2022年為28.6%。2020年，這一數(shù)據(jù)在法國為11.03%，德國為9.11%，美國為14.36%，日本為18.61%，波蘭為18.69%。中國大部分政府性基金和地方政府債務都用于經(jīng)濟建設。如果把政府性基金支出特別是土地出讓金支出、以及地方政府債務融資的支出都算進去，中國政府經(jīng)濟事務支出還會更高。

行政管理支出也很高。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1978年行政管理支出占總支出的比重為4.71%，2006年為18.7%。2007年以后，政府行政管理支出的數(shù)據(jù)不詳。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，非私營單位的公共管理、社會保障和社會組織就業(yè)人數(shù)從2005年的1240.8萬人增加到2021年的1985.8萬人，年均增長3%，同期人口年均增長0.48%。一些地方政府存在人浮于事的情況，更多的行政人員就需要更多的行政開支。

第二，在農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險、教育支出、社會救助支出不足。從養(yǎng)老金看，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2023年，城鎮(zhèn)職工離退休人員月均養(yǎng)老金為3742.8元，“不分地區(qū)”退休人員（包括中央國家機關事業(yè)單位、中國人民銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中央調劑金賬戶）的月均退休金為8185.1元，城鄉(xiāng)居民每月人均養(yǎng)老金為222.6元。2025年，政府雖將城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準從123元提高到143元，但遠不能滿足農(nóng)村老人的基本生活需求。而且，地區(qū)差距明顯，北京、上海城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金在1500元左右，有些省份僅百余元。養(yǎng)老金過低導致子女養(yǎng)老負擔沉重，農(nóng)村老人生活困難。

從醫(yī)療保險看，雖然城鄉(xiāng)居民醫(yī)保覆蓋率高，但報銷比例、起付線和封頂線偏低，大病、慢性病仍然是家庭致貧的重要原因。世界銀行資料顯示，2021年，中國個人付費占醫(yī)療總支出的份額高達34.4%，英國為13.5%，德國為12.2%，芬蘭16.1%，美國為10.7%，意大利為21.9%，日本為12.0%。據(jù)國家衛(wèi)健委初步核算，2023年，中國個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的27.3%。個人付費比例高會帶來一系列問題，例如延誤治療、因病致貧、加劇醫(yī)患矛盾、強化預防性儲蓄動機、壓抑消費等。

從教育支出看，雖然財政性教育支出達到了GDP的4%，但我國尚沒有實行高中階段的免費教育。由于政府在教育上支出不足，家庭必須在教育上投入更多。教育支出對低收入家庭來說是一個沉重的負擔，一些貧困家庭的孩子無法完成高中教育。從全球來看，美國在1965年實行了從幼兒園到高中階段的13年免費教育，其他許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家也實行了高中階段的免費教育。

另外，政府社會救助支出低。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2022年，中國政府社會救助支出僅占GDP的比重1.1%。學校免費用餐、免費醫(yī)療服務等項目基本缺位。

第三，在中央和地方財政事權和財權劃分中，我國的主要問題不是中央政府拿的多，而是中央政府直接支出不足。2024年，中央一般公共預算本級支出占全國一般公共預算支出比例只有14.3%，中央一般公共預算本級收入占全國一般公共預算收入的比例為45.7%；地方政府本級財政的自給率只有48.9%，嚴重依賴中央轉移支付。過大的轉移支付不僅存在是否公平合理的問題，而且也會造成效率的損失。未來我國應該大幅提高中央政府的直接支出。

界面新聞：對于您上面提到的問題，“十五五規(guī)劃建議”給出了一些相應的建議，比如在“大力提升消費”部分，建議“增加政府資金用于民生保障支出”；在“擴大有效投資”環(huán)節(jié)，建議“優(yōu)化政府投資結構，提高民生類政府投資比重”；此外，在財政政策部分，建議“適當加強中央事權、提高中央財政支出比重”。具體來說，您認為可以采取哪些行之有效的措施？

林雙林：首先，應減少經(jīng)濟事務支出，減少重復投資項目，提高政府投資效率，同時，簡化政府部門，減少行政人員數(shù)量。這將優(yōu)化資源配置，提高工作效率。

其次，從提振消費需求來看，未來應該增加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，這不僅能改善農(nóng)村老人的生活，還能減輕子女負擔，釋放年輕一代的消費潛力；完善醫(yī)療保險制度，提高保險報銷水平；增加社會福利和扶貧支出，向有子女和老人的貧困家庭提供更多現(xiàn)金或實物補助，提高整個社會福利水平；盡早實施高中階段免費教育，這不僅會增加人力資本積累，還會幫助到低收入家庭。

在加強中央事權方面，我認為，我國中央政府應該像世界上許多國家的中央政府一樣直接管理社會保障和醫(yī)療保險。

目前，我國的社會保障制度不是全國統(tǒng)一的，在一些省份，社會保障甚至沒有在全省范圍內統(tǒng)一，這就導致不同地區(qū)之間存在不同的社會保障負擔。老工業(yè)基地比如東北地區(qū)面臨著沉重的社保負擔，而在一些新興城市如深圳，社會保障支付的問題相對較少。

我國應該建立一個由中央政府或其機構管理的全國統(tǒng)一的社會保險制度。這樣做至少有四個好處：第一，可以促進勞動力的流動，促進全國統(tǒng)一大市場的形成。勞動者從一個地區(qū)流動到另一個地區(qū)，不用擔心社會保障賬戶上的資金轉移問題，不用擔心醫(yī)療費用的報銷問題。

第二，可以縮小養(yǎng)老金差距，避免地區(qū)養(yǎng)老保障支付危機。一些省份有盈余的原因之一是勞動力大量流入，一些省份有赤字是因為勞動力的流出，用一些省份的盈余來彌補其他省份的赤字不是沒有道理的。

第三，可以降低社保基金的管理成本，提高基金回報率。許多省份與全國社會保障基金理事會簽訂了有固定收益率的合同，這是統(tǒng)一管理社會保障基金的開始。

第四，由中央政府管理全國社會保險體系也有利于增強國民的向心力，鞏固國家的統(tǒng)一、民族的團結和社會的穩(wěn)定。

中央政府接管社會保險后，中央政府財政支出占總財政支出的份額將大大提高。據(jù)財政部資料，2024年全國社會保險基金預算支出為105,680.45億元，全國一般公共預算支出為284,605.57億元，中央一般公共預算本級支出為40,720.18億元。粗略計算一下，一般公共預算支出加上地方社會保險基金預算支出等于390,286.02億元，稱為總財政支出；中央一般公共預算本級支出加上社會保險基金預算支出，中央財政支出就是146,400.63億元；這樣，中央財政支出占總財政支出的份額就增加到37.5%，遠高于14.3%。為避免重復計算，剔除一般公共財政預算賬戶對社會保險預算賬戶的補助支出，總財政支出會更小，中央財政支出占總財政支出的份額就會達到40%。

界面新聞：“十五五規(guī)劃建議”還提到增加地方自主財力，對此您有什么建議？

林雙林：公共財政專家們普遍認為，中央政府應主要著眼于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟和收入再分配，地方政府應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況和居民的偏好配置當?shù)刭Y源。目前，我國地方政府在支出方面有較高的自由度，例如，有的地方已經(jīng)實現(xiàn)了幼兒園到高中階段的13年免費教育，有的地方給農(nóng)民發(fā)放更多的養(yǎng)老金，地方政府在基建投資方面的自由度更大。

相比之下，我國地方政府在稅收方面的自由度較小。例如，有些農(nóng)業(yè)地區(qū)，工業(yè)少，導致地方政府稅收很少，因為農(nóng)民種植經(jīng)濟作物，不繳納所得稅。很多地方政府嚴重依賴上級轉移支付。

我們可以考慮給地方政府更多的稅收權利。一方面是讓地方政府自己設置稅種，例如適量征收銷售稅、財產(chǎn)稅，這樣地方債務的償還就有了財政來源，地方財政也會有所改觀。另一方面是允許地方政府因地制宜地調整稅率。

一直以來，中央政府面臨著是否給予地方政府更多財政自主權的兩難抉擇，面臨 “一抓就死，一放就亂”的挑戰(zhàn)。當中央政府給予地方政府更多的自主權時，可能會出現(xiàn)亂收費、過度投資、重復建設、過度借貸和腐敗等問題。而當中央政府過度限制地方的自主權時，地方經(jīng)濟增長就會放緩。

因此，核心問題是在放權后，如何有效監(jiān)督地方政府。在當前的體制下，中央政府承擔著對地方政府進行監(jiān)督的主要責任。我覺得，還應該改進同級主要政府官員之間的相互監(jiān)督的機制。對于中國這樣一個大國來說，有必要在地方層面通過地方民眾監(jiān)督或者設置更多制衡機制的方式對地方政府進行監(jiān)督。我在《中國公共財政：改革、挑戰(zhàn)與對策》一書中對這個問題進行了更多的探討。

界面新聞：二十屆三中全會提到“深化財稅體制改革”，本次十五五規(guī)劃建議也提到，“完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負水平?！蹦J為當前的稅收體制存在哪些問題，在保持合理的宏觀稅負水平的前提下，怎么改？

林雙林：總的來說，我國的稅制有利于經(jīng)濟增長，但不利于收入再分配。目前，我國貧富差別較大，基尼系數(shù)較高，官方公布的基尼系數(shù)2024年為46.5%，原因之一是稅收的調節(jié)作用沒有充分發(fā)揮出來，需要政府加大再分配力度。稅收體制改革的目標在于提高效率，促進公平。通俗地說，就是“把餅做大，把餅分好”。為提高效率、促進公平，可以增加一些稅，降低一些稅，使得總稅收負擔不增加。

當前我國稅制存在以下幾個問題：

一是消費型稅收占比過高且具累退性。財政部最新數(shù)據(jù)顯示，2024年，我國稅收收入為175,006.88億元，其中，國內增值稅占總稅收的38.1%，國內消費稅占9.5%，進口貨物增值稅、消費稅占10.96%，城市維護建設稅（以增值稅和消費稅為稅基）占2.9%，車輛購置稅占1.4%，關稅占1.4%，以上都屬于消費型稅收，都會加在物價里，由消費者承擔。這些稅收加起來，再減去出口退稅（占總稅收的11.02%），我國消費型的稅收占總稅收的54.6%，非常之高，不利于消費。

另外，消費型稅收具有累退性。稅制有累進和累退之分，如果稅率——納稅額與收入的比率——隨收入增加而增加，這個稅制就是累進的；反之，就是累退的。政府干預收入分配，往往通過調整稅制的累進程度來實現(xiàn)。以消費型稅收為例，高收入和低收入者買了同樣的電腦，繳納相同的增值稅，但相對于收入，低收入者稅率高，高收入者稅率低，這就是累退性。從促消費的角度來說，也需要提高稅收的公平性。一般來說，低收入群體的消費傾向高于富人，收入分配公平程度提高了，消費稅下降了，整個社會的消費水平就會提高。

這里插一句，我國的消費稅類似于美國的特殊商品銷售稅，是對奢侈品或一些特殊商品如煙、酒、汽油等征的稅。美國歷史上還對水果征過這個稅，可見當年水果也很特殊。奢侈品隨著時間推移而變化，過去是奢侈品，現(xiàn)在也許就不是了，比如一些化妝品。我國應該降低一些商品的消費稅稅率。

二是個人所得稅占比小，財產(chǎn)稅體系不完善。我國的個人所得稅是累進的，但在稅收收入中占比僅8.3%，放在總財政收入里比重更小，所以累進程度不高。2024年，全國一般公共預算收入219,734.3億元，全國社會保險基金收入為120,134.5億元，其中自身收入93,855.34億元。一般公共預算收入加上社會保險基金自身收入，總財政收入達到313,589.64億元。這樣，中國個人所得稅占總財政收入的比重為4.6%。這個比例和經(jīng)合組織（OECD）國家相比非常低，比如，OECD最新數(shù)據(jù)顯示，2023年，美國個人所得稅占總財政收入（包括社會保障稅）的比重為39.9%。

我國個人所得稅占比偏低有多方面的原因，包括納稅人少、逃稅和稅收漏洞、執(zhí)法不力以及勞動收入占國民收入的比重較低等。同時，我國的所得稅制度還存在許多問題。比如，對個人所得實行不同的稅制：對工資和薪金所得實行3%至45%的累進稅率，特許權使用費、利息、股息和紅利、財產(chǎn)租賃和財產(chǎn)轉讓所得的應稅收入按20%的單一稅率納稅，個人工資、薪金所得的稅率與個體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得的稅率不同，前者遠高于后者。另外，稅率及其相應的收入檔次不按年調整，通貨膨脹影響稅收負擔。還有，雖然一些人的養(yǎng)老金收入非常高，但不對其征稅。未來個人所得稅制改革勢在必行。第一，降低工資和薪金所得的最高邊際稅率，優(yōu)化稅收制度。第二，每年根據(jù)通貨膨脹率調整個人所得稅率及相應的收入檔次。第三，加強執(zhí)法力度，減少偷稅現(xiàn)象，堵塞稅收漏洞，增加個人所得稅收入。第四，對高額養(yǎng)老金收入征稅，改善收入分配狀況。第五，將工資、薪金所得稅制與經(jīng)營所得稅制合并，使稅制更加公平?？梢灶A見，通過改革，個人所得稅收入占稅收總額的比重將逐步提高。

在財產(chǎn)稅方面，我國尚未設立個人財產(chǎn)稅、以及遺產(chǎn)和贈與稅，現(xiàn)有的財產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，三項合計占總稅收的4.9%，占總財政收入的2.7%。在許多OECD國家如美國，財產(chǎn)稅相當可觀。財產(chǎn)稅不僅可以調節(jié)收入分配（因為富人納稅多），而且，根據(jù)OECD的一項研究，財產(chǎn)稅對經(jīng)濟增長的危害最小，也就是對效率的損害小。這些稅還可以增加政府財政收入，尤其是財產(chǎn)稅，即便經(jīng)濟衰退也不會下降多少，是地方政府穩(wěn)固的稅源。

三是企業(yè)所得稅偏高。企業(yè)所得稅是對經(jīng)濟增長危害最大的稅。我國2007年將企業(yè)所得稅基本稅率降到25%（高新技術企業(yè)為15%），這在當時屬于低稅率，但如今算高稅率了，因為很多國家都在降。例如，2017年，美國將聯(lián)邦企業(yè)所得稅最高收入的邊際稅率從35%（最高的邊際稅率高達39%）降到21%；英國企業(yè)所得稅率從2000年的30%降到2020年的19%。我國企業(yè)所得稅占總稅收收入的23.4%，為減輕企業(yè)負擔、吸引外資，也應該考慮降低企業(yè)所得稅率。

界面新聞：完善收入分配制度是實現(xiàn)共同富裕的一個關鍵所在。不過，如果要引入個人財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅，怎么做能不導致民眾反感？

林雙林：幾千年來，老百姓都反對高額的稅收，因為納稅的大部分好處都讓統(tǒng)治者及其官僚體制內的人享用了，百姓很少得到政府提供的公共品，很少得到納稅的好處。百姓越得不到好處，越不愿意納稅；稅收越少，政府越?jīng)]法提供公共品，百姓越不愿納稅，惡性循環(huán)。實際上，政府提供必要的公共品，收益會遠大于成本。

所以，我們要把稅收和支出聯(lián)系起來，讓民眾看到納稅后帶來的好處，看到納稅的好處大于納稅的成本。例如，農(nóng)村鋪設水泥路、水泥街道，安裝自來水、天然氣管道等等，讓村民們出錢，村民一般情況下都愿意出。如果民眾看不到納稅的好處，他們就可能抵觸納稅。在美國，有的地方稅高，基礎設施好，有的地方稅低，基礎設施差，民眾就“用腳投票”，選擇自己的居住地。

另外，如果政府的財政信息公開透明，民眾的意見能反映到政府稅收和支出政策的制定過程，其納稅積極性就會提高。此外，一些稅提高了，別的稅可以減少，總稅收負擔不要增加。