界面新聞記者 | 張旭

界面新聞編輯 | 劉海川

2025年12月10日至11日，中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行。會議部署了2026年經(jīng)濟工作的八大重點任務。

其中，會議指出，統(tǒng)籌推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村全面振興，推動縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展。嚴守耕地紅線，毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，促進糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理水平。持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實施，守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線。

金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、南京財經(jīng)大學糧食和物資學院教授錢龍告訴界面新聞，歷來中央關于“三農(nóng)”工作的部署均堅持 “一張藍圖繪到底”的基調，“三農(nóng)”工作基本盤沒有出現(xiàn)重大變動。

我國三農(nóng)工作始終圍繞 “兩大底線 + 三大重點” 推進。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員余家林告訴界面新聞，兩大底線是國家糧食安全底線與不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線；三大重點為提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設水平、提升鄉(xiāng)村治理水平。

當前“三農(nóng)工作”可概括為“穩(wěn)中求進”。余家林表示，“穩(wěn)” 的核心就是守住兩大底線。由于當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)，工作重點更多是鞏固既有改革成果，確保改革始終沿著正確方向推進。

談及當前經(jīng)濟形勢，錢龍指出，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進農(nóng)民就業(yè)、城鄉(xiāng)高度融合與縣域經(jīng)濟發(fā)展，都將成為今年“三農(nóng)”工作的關鍵方向。

嚴守耕地紅線為何一再強調？

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。界面新聞注意到，歷年來的中央一號文件以及多次會議都曾反復強調嚴守耕地紅線。

近年來，我國糧食安全總體有保障。據(jù)國家統(tǒng)計局12月12日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2025年全國糧食總產(chǎn)量14297.5億斤。繼2024年首次突破1.4萬億斤，再次實現(xiàn)高位增產(chǎn)。

“但糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品需求還將持續(xù)增長，長遠看糧食供需還呈緊平衡態(tài)勢?！庇嗉伊种赋?，從政策信號看，中央反復重申這一要求，是對地方發(fā)展的明確導向：發(fā)展不能以突破糧食安全底線為代價，任何時候都要把糧食安全放在優(yōu)先位置。

錢龍也表示，耕地作為糧食生產(chǎn)的“命根子”，是糧食安全的根基，在當前復雜形勢下具有不可替代的作用。中央多次強調嚴守耕地紅線，核心基于三大目標考量。

首先是戰(zhàn)略安全的底線要求。錢龍分析，我國人口基數(shù)大，居民生活水平提升使糧食剛性需求呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，糧食供需“緊平衡”越來越趨緊。截至2025年11月，我國累計進口糧食進口近1.3億噸，規(guī)模再創(chuàng)新高，而國內(nèi)耕地資源有限，同時面臨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、生態(tài)化發(fā)展的多重壓力。守住耕地紅線，確保耕地數(shù)量不減少、質量部降低是實現(xiàn)“谷物基本自給、口糧絕對安全”這一新時期糧食安全觀的關鍵所在。

其次是戰(zhàn)術層面應對多重風險的保障。全球變暖導致極端氣候頻發(fā)，地緣政治沖突加劇導致國際糧食市場頻受干擾，糧食貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險增加。立足國內(nèi)保障糧食生產(chǎn)，需以充足耕地資源為物質基礎，才能在復雜外部環(huán)境中掌握主動權，從而貫徹“以我為主、立足國內(nèi)”的基本原則。

最后，嚴守耕地紅線不僅滿足當代需求，更關乎代際公平與生態(tài)安全。錢龍?zhí)岬?，通過嚴格管控耕地用途、遏制“非農(nóng)化”和有效管控“非糧化”、減少生態(tài)退化和更好地保護耕地質量，可實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護的長期協(xié)調發(fā)展。

為嚴守耕地紅線，余家林建議，未來需持續(xù)加大對亂占、破壞耕地等違法行為的整治力度。不過，在組織推進違規(guī)占用耕地整改復耕工作時，還應合理設置過渡期，避免采取 “一刀切” 的簡單化處置方式。

探索多主體管護運營新模式

保障國家糧食安全的根本在耕地，而建設高標準農(nóng)田是提高耕地質量、提升糧食綜合生產(chǎn)能力的重要基礎性工程。

2024年中國鄉(xiāng)村振興綜合調查數(shù)據(jù)顯示，在472個調查村莊中，有169個村莊開展了高標準農(nóng)田建設，占比35.88%。在這些村莊中，高標準農(nóng)田建設面積占村莊耕地總面積的比例平均為36.16%。隨著農(nóng)業(yè)數(shù)字化在高標準農(nóng)田建設中逐步應用，在開展高標準農(nóng)田建設的村莊中，有17.75%的村莊應用了農(nóng)業(yè)數(shù)字化技術。高標準農(nóng)田建設帶動效應明顯，提高了土地生產(chǎn)率和農(nóng)戶收益。

此外，相較于非高標準農(nóng)田，高標準農(nóng)田糧食的畝產(chǎn)水平為633.56公斤/畝，比非高標農(nóng)田平均高16.1%；高標準農(nóng)田的畝均收益為1261.13元/畝，比非高標農(nóng)田畝均收益平均高20.3%。

在今年3月，中辦、國辦曾印發(fā)《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》（以下簡稱：《方案》）明確，到2035年，力爭將具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，累計改造提升4.55億畝，新增高效節(jié)水灌溉面積1.3億畝。

值得一提的是，目前，高標準農(nóng)田建設存在定期管護不足且缺少專業(yè)的管護主體等問題?！霸谝呀?jīng)開展高標準農(nóng)田建設的村莊中，仍有30.59%的村莊缺少定期管護，管護的專業(yè)化程度較低?！庇嗉伊终f。

錢龍也表示，管護環(huán)節(jié)存在明顯薄弱點。一是管護機制建設滯后，管護資金、專業(yè)人員保障不足，地方政府、村集體、新型經(jīng)營主體的管護責任未明確界定；二是管護模式探索不充分，市場化、專業(yè)化或者兩者相互結合的管護路徑尚未成熟；三是資金管控長效機制不完善，資金來源、責任主體等關鍵問題仍需進一步厘清，影響管護工作的持續(xù)性和有效性。

錢龍還稱，受財力限制，部分地區(qū)在高標準農(nóng)田建設方面投入相對不足，導致“高標準”并不高。也存在普遍的“重表面、輕本質” 的建設傾向，工程中多將重心放在道路硬化、水電網(wǎng)鋪設等可視化工程上，對耕地質量改良這一核心環(huán)節(jié)的投入相對薄弱，未能充分發(fā)揮地利改善和高標準良田培育對糧食產(chǎn)能的支撐作用。

技術適配也有待地方探索。錢龍表示，建設過程中也存在“一刀切” 現(xiàn)象，不分地區(qū)機械的照搬統(tǒng)一標準，而忽視不同區(qū)域的自然差異，甚至出現(xiàn)高標準農(nóng)田建設破壞當?shù)?/span>耕地微生態(tài)的情況（如水渠建設影響水生生物生存）。

“事實上，東北黑土區(qū)、華北鹽堿化地區(qū)、南方土壤酸化區(qū)等不同區(qū)域，耕地改良的重點存在顯著差異，亟需強化因地制宜的技術適配性。”錢龍說。

值得注意的是，上述《方案》提到，需因地制宜推進高標準農(nóng)田建設，統(tǒng)籌開展田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，將建設重點放在田內(nèi)。改造提升項目按照缺什么、補什么原則，補齊田間設施短板弱項。

針對管護問題，余家林建議，未來還需探索多主體聯(lián)合運營的管護運營新模式，還要在高標準農(nóng)田建設項目預算編制時要留一部分資金用于后續(xù)的管護。

實際上，我國多地正因地制宜探索田地管護運營新模式。據(jù)新華網(wǎng)江蘇頻道2025年3月報道，連云港市灌云縣圖河鎮(zhèn)構建“村集體+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”共管模式：村組干部成立“護田隊”巡查溝渠，種糧大戶承包片區(qū)維護設備，農(nóng)戶通過“田長制”參與監(jiān)督，形成多方聯(lián)動的管護合力。

平衡耕地保護與縣域經(jīng)濟

中央經(jīng)濟工作會議提出，統(tǒng)籌推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村全面振興，推動縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

在錢龍看來，耕地保護與縣域城鎮(zhèn)化看似存在矛盾，實則是對立統(tǒng)一的關系，可通過融合發(fā)展實現(xiàn)協(xié)調。

錢龍表示，需強化規(guī)劃引領與空間管控。在國土規(guī)劃（尤其是縣域規(guī)劃）中明確功能區(qū)劃分，堅持耕地保護優(yōu)先，劃定永久基本農(nóng)田控制線，嚴禁城鎮(zhèn)開發(fā)侵占；對優(yōu)質耕地重點保護，優(yōu)先進行存量挖掘和利用邊角料土地，同時堅持和優(yōu)化“增減掛鉤、占補平衡”，推動建設用地節(jié)約集約利用。

此外，推進產(chǎn)業(yè)融合與價值提升，支持縣域發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工、文旅融合等新業(yè)態(tài)。錢龍指出，可通過“農(nóng)業(yè) +”多元化發(fā)展模式，實現(xiàn)耕地保護與產(chǎn)業(yè)增值相互促進。提升農(nóng)業(yè)效益的同時，反哺城鎮(zhèn)化建設。

最后，完善生態(tài)補償與利益協(xié)調機制。“對糧食主產(chǎn)區(qū)等承擔耕地保護任務較重的地區(qū)，通過財政轉移支付、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)銷區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈合作、人才代培養(yǎng)等多元化方式，給予主產(chǎn)區(qū)地方政府和種糧農(nóng)戶經(jīng)濟補償，讓保護耕地的地區(qū)受益，緩解發(fā)展矛盾和區(qū)域差距。”錢龍說。

余家林則表示，需推進土地要素市場化配置，處理好高質量發(fā)展和高水平保護的關系。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，培育發(fā)展節(jié)余指標交易市場，探索把節(jié)余指標交易范圍逐步擴大至全國。同時，拆舊復墾區(qū)劃定要充分尊重農(nóng)民意愿，并通過完善節(jié)余指標收益分配機制，保障農(nóng)民權益。

“在政策實施過程中，還要落實地方政府的監(jiān)管責任，健全復墾耕地質量驗收制度，完善后續(xù)管護和再評價機制，確保復墾耕地數(shù)量、質量到位?！庇嗉伊终f。

余家林認為，上述舉措不僅為節(jié)余指標需求方提供更多發(fā)展空間，還使得節(jié)余指標供給方能夠通過出售節(jié)余指標來分享前者的經(jīng)濟發(fā)展成果。等到合適時機，可探索將政策適用范圍從建設用地擴大至各類非耕地地類，也可探索通過農(nóng)地整理新增耕地面積折抵等方式，拓寬建設用地指標來源渠道。

此外，中央經(jīng)濟工作會議還提出，促進糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理水平。錢龍表示，這一“合理水平”并非固定數(shù)值，而是綜合多方面因素動態(tài)形成的穩(wěn)定區(qū)間，核心考量包括糧食綜合生產(chǎn)成本、市場供求關系、城鄉(xiāng)居民收入水平以及國際糧價波動等，需在多重因素的平衡中實現(xiàn)價格相對穩(wěn)定，讓糧食生產(chǎn)者彌補種植成本和獲得一定收益，同時讓消費者能夠可持續(xù)的負擔。

此次會議還明確，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實施，守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線。

錢龍表示，將常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實施，是鞏固脫貧攻堅成果的關鍵舉措。“當前經(jīng)濟下行壓力較大，需防范規(guī)模性返貧風險，避免脫貧成果出現(xiàn)滑坡，確保全面建成小康社會后，中低收入農(nóng)民群體穩(wěn)定增收，不陷入返貧困境。”

界面新聞注意到，在今年的十五五規(guī)劃中也對此項工作進行了部署。規(guī)劃提到，統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機制，堅持精準幫扶，完善兜底式保障，強化開發(fā)式幫扶，增強內(nèi)生動力，分層分類幫扶欠發(fā)達地區(qū)，健全鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣支持政策，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧。