記者 王珍
黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“實(shí)施城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃，有效增加低收入群體收入”。可以預(yù)料到，廣大的農(nóng)村居民特別是老年農(nóng)民將成為主要的受益群體。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員胡冰川日前在接受界面新聞專訪時(shí)指出，當(dāng)前農(nóng)村存在一批處于制度轉(zhuǎn)換期的老年群體，他們未能在2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革前獲得穩(wěn)定的制度性保障，又難以融入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系，形成了典型的“過渡期保障真空”。
“這部分老年群體屬于典型的低收入脆弱群體，提升其收入需堅(jiān)持‘保障兜底與增收賦能’并重的雙軌策略，兼顧公平與效率?！焙ㄕf。
從保障角度來說，他建議，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，探索建立與物價(jià)漲幅、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距。對(duì)高齡、失能老年農(nóng)民給予額外補(bǔ)貼，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)提高代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減輕其繳費(fèi)壓力。
從增收賦能角度來說，胡冰川認(rèn)為，可從土地、產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老等方面著手。
比如，支持老年農(nóng)民將閑置宅基地、承包地通過出租、入股等方式參與村集體或合作社經(jīng)營(yíng)，獲得穩(wěn)定分紅收益。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)繼承制度，保障老年農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害，讓沉淀資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為持續(xù)收入來源。
在產(chǎn)業(yè)方面，可以因地制宜培育門檻低、勞動(dòng)強(qiáng)度小的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)，如庭院種植養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝、鄉(xiāng)村旅游接待等，為老年農(nóng)民提供靈活就業(yè)機(jī)會(huì)。
此外，還可創(chuàng)新互助養(yǎng)老機(jī)制，推廣“時(shí)間銀行”互助模式，鼓勵(lì)低齡健康老人為高齡、失能老人提供生活照料、陪伴等服務(wù)，積累的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)可兌換未來照護(hù)或現(xiàn)金補(bǔ)貼。這種模式既降低了養(yǎng)老服務(wù)成本，又為老年農(nóng)民創(chuàng)造了價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道，豐富了收入來源。
十五五規(guī)劃建議還對(duì)加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出部署，明確未來五年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和政策舉措。值得注意的是，十五五規(guī)劃建議將“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”調(diào)整為“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。
對(duì)此，胡冰川認(rèn)為，這一變化絕非弱化改革，而是農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)后，從“破題攻堅(jiān)”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)型的必然選擇，體現(xiàn)了政策重心的階段性轉(zhuǎn)移。
他指出，過去十年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了歷史性突破，通過清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股份合作制改革等一系列基礎(chǔ)性工作，在全國(guó)范圍內(nèi)基本厘清了集體資產(chǎn)權(quán)屬，解決了“是誰的、歸誰管”的核心問題，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展筑牢了制度根基。
“當(dāng)前階段，改革的核心矛盾已從‘有沒有制度’轉(zhuǎn)變?yōu)椤贫热绾伟l(fā)揮實(shí)效’，重點(diǎn)不再是大規(guī)模的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，而是如何在既有產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上激活集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力、治理效能和市場(chǎng)參與度?！焙ㄕf。
以下是本次對(duì)話實(shí)錄，經(jīng)界面新聞編輯整理
界面新聞：五年前的十四五規(guī)劃建議提到“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”，而本次十五五規(guī)劃建議只提“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”，不再提“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”，對(duì)此怎么理解？
胡冰川：十五五規(guī)劃建議將“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”調(diào)整為“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”，這一變化絕非弱化改革，而是改革進(jìn)入深水區(qū)后，從“破題攻堅(jiān)”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)型的必然選擇，體現(xiàn)了政策重心的階段性轉(zhuǎn)移。
過去十年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。通過清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股份合作制改革等一系列基礎(chǔ)性工作，在全國(guó)范圍內(nèi)基本厘清了集體資產(chǎn)權(quán)屬，解決了“是誰的、歸誰管”的核心問題，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展筑牢了制度根基。從實(shí)踐來看，這一階段的改革重點(diǎn)是搭建制度框架，完成從“無章可循”到“有規(guī)可依”的跨越。
當(dāng)前階段，改革的核心矛盾已從“有沒有制度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫热绾伟l(fā)揮實(shí)效”，重點(diǎn)不再是大規(guī)模的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，而是如何在既有產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上激活集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力、治理效能和市場(chǎng)參與度。
“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”的表述更具針對(duì)性和賦能導(dǎo)向，意味著后續(xù)政策將聚焦于多維發(fā)力：一是強(qiáng)化政策賦能，通過財(cái)政扶持、稅費(fèi)減免等政策工具降低集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)成本；二是加強(qiáng)金融支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適配集體經(jīng)濟(jì)組織的信貸產(chǎn)品，破解融資難題；三是推進(jìn)人才引進(jìn)，培育和引進(jìn)懂經(jīng)營(yíng)、善管理的專業(yè)人才隊(duì)伍，提升集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)作水平；四是完善治理機(jī)制，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范決策、透明運(yùn)營(yíng)，確保資產(chǎn)保值增值與成員權(quán)益保障相統(tǒng)一，讓集體經(jīng)濟(jì)真正成為帶動(dòng)農(nóng)民增收、完善鄉(xiāng)村治理的重要支撐。
界面新聞：十五五規(guī)劃建議提到，實(shí)施城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃，有效增加低收入群體收入。大部分的老年農(nóng)民屬于低收入群體，對(duì)于增加這些人的收入，您有何建議？
胡冰川：當(dāng)前農(nóng)村仍存在一批處于制度轉(zhuǎn)換期的老年群體，他們未能在2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革前獲得穩(wěn)定的制度性保障，又難以融入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系，形成了典型的“過渡期保障真空”。這部分老年群體屬于典型的低收入脆弱群體，提升其收入需堅(jiān)持“保障兜底與增收賦能并重”的雙軌策略，兼顧公平與效率。
近年來我國(guó)通過提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)困難群體代繳保費(fèi)等舉措，在逐步填補(bǔ)這一保障真空。2025年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)已上調(diào)至143元/月，各地結(jié)合經(jīng)濟(jì)情況額外提高標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上緩解了該群體的養(yǎng)老壓力，但要徹底解決其保障短板仍需持續(xù)推進(jìn)制度完善與政策傾斜。具體來說，可以穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，探索建立與物價(jià)漲幅、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距。對(duì)高齡、失能老年農(nóng)民給予額外補(bǔ)貼，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)提高代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減輕其繳費(fèi)壓力。
在資產(chǎn)收益方面，支持老年農(nóng)民將閑置宅基地、承包地通過出租、入股等方式參與村集體或合作社經(jīng)營(yíng)，獲得穩(wěn)定分紅收益。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)繼承制度，保障老年農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害，讓沉淀資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為持續(xù)收入來源。
還可以發(fā)展適老型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，因地制宜培育門檻低、勞動(dòng)強(qiáng)度小的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)，如庭院種植養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝、鄉(xiāng)村旅游接待等，為老年農(nóng)民提供靈活就業(yè)機(jī)會(huì)。借鑒“油茶+林下養(yǎng)殖”等立體種養(yǎng)模式的思路，鼓勵(lì)老年農(nóng)民參與低強(qiáng)度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“少量投入、穩(wěn)定增收”。
最后，創(chuàng)新互助養(yǎng)老機(jī)制。推廣“時(shí)間銀行”互助模式，鼓勵(lì)低齡健康老人為高齡、失能老人提供生活照料、陪伴等服務(wù)，積累的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)可兌換未來照護(hù)或現(xiàn)金補(bǔ)貼。這種模式既降低了養(yǎng)老服務(wù)成本，又為老年農(nóng)民創(chuàng)造了價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道，豐富了收入來源。
界面新聞：十五五規(guī)劃建議提到“推動(dòng)更多公共服務(wù)向基層下沉、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜”，從穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的角度來看是沒有問題的，但同時(shí)農(nóng)村人口凈流出也是事實(shí)，在這種情況下如何平衡，使得公共資金得到更有效的利用？
胡冰川：推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，需避免將“均等化”簡(jiǎn)單等同于“均勻分布”，應(yīng)轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)供給+彈性配置”的思路，結(jié)合人口流動(dòng)趨勢(shì)與空間布局優(yōu)化，提高公共資金使用效率。
在這種情況下，可以建立需求動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。以行政村為單元，定期評(píng)估常住人口結(jié)構(gòu)、分布特點(diǎn)與公共服務(wù)需求，區(qū)分剛性需求與彈性需求、普遍需求與特殊需求。將監(jiān)測(cè)結(jié)果作為資源配置的核心依據(jù)，確保供給與需求精準(zhǔn)匹配。
其次，優(yōu)化設(shè)施布局與服務(wù)模式。推行“中心村+服務(wù)圈”模式，集中資源在人口密集的中心村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老服務(wù)中心等設(shè)施，通過公交化通勤或數(shù)字服務(wù)輻射周邊村落。對(duì)人口稀少的偏遠(yuǎn)村莊，建設(shè)小型化、多功能綜合服務(wù)點(diǎn)，推廣“流動(dòng)服務(wù)車”“遠(yuǎn)程診療”“在線課堂”等柔性供給方式，降低固定設(shè)施空置風(fēng)險(xiǎn)。
第三是推動(dòng)資源整合與共享。打破城鄉(xiāng)壁壘，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，如建立城鄉(xiāng)醫(yī)院對(duì)口支援、學(xué)校合作辦學(xué)機(jī)制。整合農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)“一站式”服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，降低農(nóng)民獲取服務(wù)的成本。
四是實(shí)施差異化供給策略。對(duì)老年人口、留守兒童集中的村莊，優(yōu)先保障養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等剛性服務(wù)供給；對(duì)即將撤并或極度空心化的村莊，實(shí)行“?；尽⒍档拙€”策略，優(yōu)先保障水、電、應(yīng)急醫(yī)療等核心服務(wù)。
最后，完善動(dòng)態(tài)調(diào)整與多元參與機(jī)制。定期評(píng)估公共服務(wù)設(shè)施使用率和群眾滿意度，根據(jù)人口流動(dòng)變化及時(shí)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。通過政府購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)等模式引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老、學(xué)前教育等領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)組織、志愿者補(bǔ)充服務(wù)供給，形成多方協(xié)同格局。
界面新聞：當(dāng)前，無論是與外出務(wù)工相比還是與種植蔬菜、瓜果等經(jīng)濟(jì)作物相比，農(nóng)民種糧的經(jīng)濟(jì)效益均比較低，且近年來在糧食生產(chǎn)成本不斷攀升的情況下，糧食價(jià)格出現(xiàn)下降，種糧農(nóng)民增收難度加大。在保障國(guó)家糧食安全的大前提下，有哪些切實(shí)可行的政策，能夠有效提高農(nóng)民的種糧積極性？
胡冰川：在糧食價(jià)格下行、成本剛性上升的雙重?cái)D壓下，提高農(nóng)民種糧積極性，核心是構(gòu)建“政策托底+市場(chǎng)激勵(lì)+產(chǎn)業(yè)鏈延伸”的綜合支持體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全與農(nóng)民種糧收益的有機(jī)統(tǒng)一。這需要在科技和機(jī)制兩端持續(xù)用力，夯實(shí)糧食安全根基。
具體來說，有以下幾個(gè)建議。一是健全價(jià)格與保險(xiǎn)支持機(jī)制。完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，合理確定價(jià)格水平以覆蓋生產(chǎn)成本，在主產(chǎn)區(qū)擴(kuò)大政策覆蓋范圍。探索玉米、大豆等作物收入保險(xiǎn)全覆蓋，2024年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已為1.47億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障超5萬億元，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面、提高保障水平，增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
二是優(yōu)化精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策。將種糧補(bǔ)貼與實(shí)際種植面積、綠色生產(chǎn)行為、糧食產(chǎn)量等掛鉤，推行“精準(zhǔn)補(bǔ)貼+普惠補(bǔ)貼”相結(jié)合的模式，避免“撒胡椒面”式發(fā)放。重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型主體傾斜，提高補(bǔ)貼政策的針對(duì)性和實(shí)效性。
三是推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。支持家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，通過土地托管、社會(huì)化服務(wù)等方式降低小農(nóng)戶生產(chǎn)成本。2024年，我國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到了75.6%，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合，提升規(guī)?；N植的效率與效益。
四是拓展產(chǎn)業(yè)鏈增值空間。引導(dǎo)龍頭企業(yè)與種糧主體簽訂“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”訂單合同，推動(dòng)地方特色糧食品種品牌化發(fā)展，通過品牌溢價(jià)提高種糧收益。鼓勵(lì)種糧主體參與糧食初加工、精深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，分享加工環(huán)節(jié)增值收益。
此外，在確保糧食安全底線和必要產(chǎn)能冗余的前提下，可通過優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)向優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)轉(zhuǎn)型，并協(xié)同推進(jìn)種養(yǎng)加一體化發(fā)展，進(jìn)一步拓展種糧增收空間。
界面新聞：十五五規(guī)劃建議將農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提升至中國(guó)式現(xiàn)代化全局戰(zhàn)略高度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相對(duì)滯后的一個(gè)體現(xiàn)在于，2024年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比（2.61:1）以及加工轉(zhuǎn)化率（73%）均遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。如何打通從“田間”到“餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈，從而真正讓農(nóng)民分享到更多的產(chǎn)業(yè)增值收益？
胡冰川：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率和加工產(chǎn)值比遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，發(fā)達(dá)國(guó)家加工產(chǎn)值比通常在3–4:1，加工率通常在80-85%，核心癥結(jié)在于產(chǎn)業(yè)鏈條短、利益聯(lián)結(jié)松散、科技支撐不足。打通全產(chǎn)業(yè)鏈，關(guān)鍵要構(gòu)建“產(chǎn)加銷一體化、農(nóng)工商協(xié)同”的發(fā)展格局，推動(dòng)農(nóng)村從單一生產(chǎn)空間向多功能復(fù)合格局轉(zhuǎn)型。
強(qiáng)化縣域產(chǎn)業(yè)集群支撐：以“一縣一業(yè)”為抓手，在糧食主產(chǎn)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)布局產(chǎn)地初加工、冷鏈物流、精深加工一體化園區(qū)。重點(diǎn)建設(shè)烘干、脫粒、分級(jí)、包裝等標(biāo)準(zhǔn)化初加工設(shè)施，解決農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后損失問題，提高商品率。
創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制：推廣“保底收益+按股分紅”“二次返利”等模式，推動(dòng)龍頭企業(yè)與農(nóng)民合作社、農(nóng)戶建立緊密合作關(guān)系。支持農(nóng)民合作社直接創(chuàng)辦加工企業(yè)，破除用地、融資、資質(zhì)等制度壁壘，讓農(nóng)民直接參與高附加值環(huán)節(jié)，分享加工收益。
完善流通與品牌體系：建設(shè)縣鄉(xiāng)村三級(jí)物流配送網(wǎng)絡(luò)，打通“進(jìn)城最后一公里”和“下鄉(xiāng)最后一公里”。利用電商平臺(tái)、直播帶貨、溯源系統(tǒng)等數(shù)字手段縮短流通鏈條，降低中間環(huán)節(jié)成本。培育區(qū)域公共品牌、企業(yè)品牌、產(chǎn)品品牌，通過品牌溢價(jià)提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。
加強(qiáng)科技與人才賦能：加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，重點(diǎn)突破保鮮、儲(chǔ)運(yùn)、功能性成分提取等關(guān)鍵技術(shù)，提升農(nóng)產(chǎn)品加工深度。加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，培育懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民，提高其參與產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的能力。
推動(dòng)三產(chǎn)融合發(fā)展：鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)等新業(yè)態(tài)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與旅游、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)結(jié)合。支持農(nóng)民開辦民宿、農(nóng)家樂、農(nóng)產(chǎn)品展銷店等，實(shí)現(xiàn)“一產(chǎn)穩(wěn)收、二產(chǎn)增收、三產(chǎn)致富”的多元收益格局。