界面新聞記者 | 趙孟
界面新聞編輯 | 劉海川
隨著中國人口形勢變化與“幼有善育”民生期盼的提升，托育服務正從家庭私事轉(zhuǎn)變?yōu)閲掖笫隆?/p>
2025年12月22日，托育服務法草案提請全國人大常委會首次審議，標志著中國托育服務行業(yè)即將告別“無法可依”的探索期，邁入法治化規(guī)范發(fā)展的新階段。此次立法不僅是應對人口高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是對千萬家庭“育兒焦慮”的直接回應。
長期以來，我國托育行業(yè)深陷“供需錯配”與“標準缺失”的雙重困境。一方面，超過三成的家庭有送托需求，但實際入托率卻低至7.86%，機構(gòu)面臨生源減少與經(jīng)營壓力的雙重夾擊；另一方面，由于缺乏國家統(tǒng)一標準，從業(yè)人員資質(zhì)“五花八門”，從育嬰師到保育員，甚至各類商業(yè)培訓證書混雜，行業(yè)準入門檻低，導致服務質(zhì)量良莠不齊，“不敢托”成為家長的普遍心結(jié)。
值得注意的是，審議中的托育服務法草案擬實行全國統(tǒng)一的“托育師資格考試和注冊制度”，將從業(yè)資質(zhì)由“水平評價”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娭茰嗜搿薄⑴c起草的專家告訴界面新聞，這一變革旨在規(guī)范行業(yè)生態(tài)，通過提高門檻來篩選專業(yè)人才，通過職稱體系來提升職業(yè)尊嚴，最終構(gòu)建起一支具備專業(yè)素養(yǎng)的托育隊伍，讓“幼有善育”從美好愿景變?yōu)閳詫嵉姆ㄖ伪Ｕ稀?/p>
五花八門的“托育證”
根據(jù)國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)，截至2023年底，中國托育服務全職從業(yè)人員約112.4萬人，其中保育人員約56.6萬人，占比50.4%。在中國托育服務體系加速建設的當下，公眾普遍擔憂的是，誰在為0-3歲嬰幼兒負責？他們具備多大程度的專業(yè)能力？他們是否足以承托這項與生命早期發(fā)展直接相關(guān)的公共服務？
2023年，《幼兒教育》發(fā)表了北京師范大學教育學部洪秀敏等學者作出的一項大樣本研究，基于9地1853名托育機構(gòu)負責人調(diào)查，系統(tǒng)揭示了這一群體的真實現(xiàn)狀：整體素養(yǎng)雖高于“合格線”（3分），但還未達到“良好水平”（4分）。這意味著，在托育機構(gòu)日益擴張的同時，承擔管理責任的“第一責任人”，仍存在明顯短板。
根據(jù)國家衛(wèi)健委《托育機構(gòu)設置標準（試行）》要求，托育機構(gòu)負責人應具備大專以上學歷，并擁有3年以上相關(guān)管理經(jīng)歷。然而，研究數(shù)據(jù)顯示，46.6%負責人學歷為大專及以下，24.5%從事托育服務不足3年，62.6%在當前機構(gòu)管理時間不足3年。此外，62.7%負責人專業(yè)背景與兒童保育或衛(wèi)生健康無關(guān)。崗位培訓仍以機構(gòu)內(nèi)部培訓為主（82.1%），專業(yè)性與規(guī)范性仍待加強。
研究團隊判斷，當前托育機構(gòu)負責人總體“任職資格”尚未完全匹配崗位要求。
研究將負責人專業(yè)素養(yǎng)分為三個維度：科學辦托思想、保教管理能力、組織協(xié)調(diào)行為。其中，科學辦托思想得分最高（3.58），表明職業(yè)倫理與理念基本具備。但進一步拆解，仍存在現(xiàn)實隱憂，57.6%負責人未能嚴格遵守相關(guān)政策規(guī)定，近六成負責人未形成“兒童優(yōu)先”觀念，近六成未能明確維護嬰幼兒及其家庭合法權(quán)益。
保教管理能力是托育質(zhì)量的直接體現(xiàn)，然而四個細項均未達到“良好”：安全防護能力不足，約四成負責人不了解場地安全標準，超過一半對突發(fā)事件處置能力不足；衛(wèi)生保健能力欠缺，超五成負責人不熟悉食品衛(wèi)生要求，不少人不了解常見疾病與預防接種知識；生活照料與發(fā)展支持能力不足，在膳食、睡眠指導及活動安排方面，半數(shù)以上負責人仍存在困難。
界面新聞向多地托育機構(gòu)了解有關(guān)從業(yè)人員準入要求，不同地方機構(gòu)負責人的說法并不相用，一些地方表示從事托育服務需要持有相關(guān)資格證，一些地方則表示“沒有人管”。
成都愛諾堡托育中心負責人陶偉向介紹，當前托育機構(gòu)從業(yè)人員“都要考證”，常見的如保育員證、育嬰師證等，是機構(gòu)招聘時的要求。但他表示，這些證件“比較好考”，招聘人員也不難。對于國家立法后這些證件是否仍然有效，他表示自己不清楚。陶偉說，托育機構(gòu)目前最大的困難的幼兒太少帶來的經(jīng)營壓力，政府給普惠托育機構(gòu)有一定的補貼，但“都是少量的”。
另一家河南的托育機構(gòu)負責人告訴界面新聞，當?shù)赝杏龣C構(gòu)的監(jiān)管歸屬并不統(tǒng)一，導致人員準入標準存在巨大差異。該負責人坦言，她的機構(gòu)并非由教育或衛(wèi)健部門審批管理，只需要在市場監(jiān)管部門注冊即可。由于“上級部門不咋管”，機構(gòu)在用人上擁有極大的自主權(quán)，擁有較大的“自由”空間。
她說，托育機構(gòu)雖然在招聘時也會要求老師持有證件，但對證書的來源和含金量卻沒有統(tǒng)一標準，證書五花八門。有的老師持有的可能是學校發(fā)的“嬰幼兒照護”證，也可能是各種協(xié)會、機構(gòu)頒發(fā)的“托育”相關(guān)證書?！胺凑褪顷P(guān)于托育、托幼方面的都可以?！?/p>
2024年9月，國家衛(wèi)生健康委主任雷海潮向十四屆全國人大常委會第十一次會議作關(guān)于推進托育服務工作情況報告時也坦言，托育機構(gòu)綜合監(jiān)管未納入相關(guān)部門行政執(zhí)法事項清單，缺乏具體實施細則，跨部門監(jiān)管機制不健全，處罰規(guī)定不明晰，對托育機構(gòu)監(jiān)督引導作用發(fā)揮有限。
雷海潮說，托育機構(gòu)實行備案制度，開辦無須事前許可，如何進一步加強規(guī)范和監(jiān)管需要不斷探索。雖然規(guī)定了托育機構(gòu)應該到衛(wèi)生健康部門備案，但由于缺乏對不備案托育機構(gòu)的約束性措施，目前全國托育機構(gòu)備案率僅為42%，托育服務行業(yè)健康發(fā)展和質(zhì)量安全面臨較大隱患。
針對托育機構(gòu)的現(xiàn)狀，北京師范大學的研究團隊提出建議，應盡快完善并嚴格執(zhí)行負責人準入制度與資格認證，建立崗位證書制度，實現(xiàn)持證上崗。改善從業(yè)待遇與社會環(huán)境，提升職業(yè)認同與職業(yè)幸福感，強化行業(yè)吸引力與穩(wěn)定性。
“幼有善育”的堅實保護
2025年12月22日，托育服務法草案提請十四屆全國人大常委會第十九次會議首次審議。制定托育服務法，促進和規(guī)范托育服務發(fā)展，為三周歲以下最柔弱的嬰幼兒群體提供堅實的法治保障，是完善生育支持政策、降低家庭養(yǎng)育成本、提高人口素質(zhì)的重要舉措。
托育服務法草案尚未對外公布，但根據(jù)新華社披露的消息，該草案明確國家將實行“托育師資格考試和注冊制度”，這一舉措被視為規(guī)范托育行業(yè)生態(tài)、破解“不愿托”難題的關(guān)鍵一步。
針對這一立法考量及對行業(yè)的影響，界面新聞記者采訪了參與托育服務法起草工作的中國政法大學法學院副院長張力教授。他介紹，在此次立法草案中，最受行業(yè)關(guān)注的條款之一便是確立了“托育師資格考試”制度，這將是全國統(tǒng)一考試，由國家統(tǒng)一組織，衛(wèi)健部門和人社部門共同推進，這一未來出來的新規(guī)對行業(yè)和家庭意義重大。
張力解釋，目前的托育行業(yè)，從業(yè)者持有的證書多屬于“水平評價類”。這類證書由行業(yè)協(xié)會或社會機構(gòu)頒發(fā)，屬于技能認定，非強制性，含金量相對較低，且標準不一，針對性不強，導致市場上從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊。
而草案確立的“資格準入類”考試，則意味著“持證上崗”將成為硬性紅線。這不僅是名稱上的改變，更是性質(zhì)上的飛躍。只有通過考試、注冊并取得執(zhí)業(yè)證書的人員，才能從事托育工作。這將從根本上提高行業(yè)的準入門檻，確保從業(yè)者具備國家認可的專業(yè)資質(zhì)。
托育行業(yè)一直缺乏明確規(guī)范和國家標準，為何要在此時設立嚴格的準入？張力認為，這不僅是回應社會對“安全托育”的迫切需求，更是對托育從業(yè)者的一種制度性“賦能”。
首先，確立職業(yè)認同與社會地位。張力說，在立法調(diào)研中他們發(fā)現(xiàn)，長期以來，托育師面臨著職業(yè)認同感低的困境，0-3歲嬰幼兒不像幼兒園或小學的孩子，多數(shù)嬰幼兒難以與托育師互動表達，托育師的工作瑣碎、辛苦，自嘲“天天和寶寶屎尿打交道”，往往被家長視為“高級保姆”。通過國家立法確立準入制度，意味著國家從法律層面賦予了這一職業(yè)正式的“名分”。這不僅是對從業(yè)者專業(yè)能力的肯定，也有助于提升其社會地位和職業(yè)尊嚴。
其次，構(gòu)建清晰的職業(yè)發(fā)展通道?！坝辛藴嗜胱C，后續(xù)的職稱評定、薪酬待遇才有依托?！睆埩χ赋?，就像中小學以及幼兒園教師擁有職稱體系一樣，托育師有了統(tǒng)一的資格認證，國家便可以建立相應的職業(yè)晉升體系（如初級、中級、高級職稱）。這將為從業(yè)者提供明確的職業(yè)發(fā)展空間，激勵人才長期留任和在托育事業(yè)中發(fā)展，從而解決行業(yè)人員流動性大的痛點。
最后，增強從業(yè)者的議價能力。在現(xiàn)有的“低門檻”環(huán)境下，機構(gòu)用人選擇多，從業(yè)者缺乏議價空間。一旦實行“持證上崗”，證書將成為從業(yè)者手中的“硬通貨”。擁有證書的優(yōu)秀人才在選擇機構(gòu)時將擁有更多話語權(quán)，甚至可以通過交流磋商獲得更高的薪酬待遇，從而形成“優(yōu)才優(yōu)價”的良性循環(huán)。
值得注意的是，從2023年9月被列入立法規(guī)劃（二類項目）到2025年12月草案首次提請審議，只有兩年多一點時間，這部法律的推進速度被張力形容為“光速”。
“這背后反映了國家應對人口形勢、減輕家庭養(yǎng)育成本的緊迫感，”張力表示。當前，我國托育服務仍面臨結(jié)構(gòu)性的“入托難”、經(jīng)濟方面的“入托貴”以及托育服務的“質(zhì)量參差不齊”等多重挑戰(zhàn)。國家衛(wèi)健委的數(shù)據(jù)顯示，超過三成的家庭有送托需求，但實際入托率僅為7.86%左右，供需之間存在巨大的結(jié)構(gòu)性落差。
通過立法確立統(tǒng)一標準，正是為了填補這一治理空白。張力也坦言，新法實施可能會對現(xiàn)有部分“無證”或“持證率低”的機構(gòu)帶來短暫沖擊，但這是行業(yè)規(guī)范化、高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路，長期來看這是從業(yè)者轉(zhuǎn)型升級的重大機遇。對此，張力主張應當設置一定的過渡期，避免“一刀切”帶來的陣痛，從賦能和促進就業(yè)角度為從業(yè)者提供支持幫助，協(xié)助其依法依規(guī)具備未來新法要求的能力，進而取得相應的資格證書。
托育服務法草案不僅規(guī)定了托育師的準入，還對機構(gòu)的準入許可、設施安全、膳食標準以及從業(yè)禁止情形（如暴力、虐待等“黑名單”制度）作出了全方位的嚴格規(guī)定。
張力認為，這部國家法律的出臺，意味著將把托育服務從過去的“家事”上升為國家保障的“國事”。雖然從草案審議到正式出臺尚需多次審議，但考慮到人口形勢和公眾期待，2026年有望出臺。
未來，隨著全國統(tǒng)一考試制度的落地，一支專業(yè)、穩(wěn)定、受人尊敬的托育師隊伍將逐步建立，這將為億萬家庭送去安心，為“幼有善育”撐起堅實的保護傘。