1月24日下午，上海市政協(xié)會議日程是討論政府工作報告、“十三五”規(guī)劃綱要草案、計劃草案報告和預(yù)算草案報告。劉小兵所在的民革、科協(xié)分組會議上，界面記者注意到，除了他一人，其他委員極少提及預(yù)算草案報告，多數(shù)委員聚焦于政府工作報告和“十三五”規(guī)劃綱要草案。

“問了身邊幾位委員，都說太專業(yè)了，看不懂。”劉小兵說。他是上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)，兼任全國高校財政學(xué)教學(xué)研究會副理事長，是中國財政學(xué)會理事。同時，他也是上海市政協(xié)委員，民革上海市委常委，上海市國稅、地稅局特邀監(jiān)察員。

2009年，上海財大公共政策研究中心啟動了《中國財政透明度報告》項目，對我國31個升級政府的財政信息公開情況開展調(diào)查。這項針對政府賬本透明度的調(diào)查，吸引了諸多目光。總分是100分，2009年，各省平均分只有21.71分，2015年上升到36.04分，而所有年份的最高分都未超過80分。

力爭在各方面當(dāng)排頭兵的上海也不例外，2015年在這份中國省級財政透明度排行榜上，位列第9名，得分44.23，距離第一名山東省落后12.78分。從各項得分來看，拉后腿的是“政府資產(chǎn)負債”的透明度，為0分。

劉小兵在該課題組擔(dān)任副組長，2016年則是他擔(dān)任上海市政協(xié)委員的第二屆、第9年，去年，他曾建議上海以適應(yīng)預(yù)算管理新政為契機，加快廉潔透明政府建設(shè)，進一步規(guī)范和統(tǒng)一政府全口徑預(yù)決算管理，加大預(yù)算公開力度和加強預(yù)算的法律責(zé)任意識。

為什么盯著政府賬本不放？

他曾在一財公益基金會舉辦的“政府預(yù)算基礎(chǔ)及其解讀”培訓(xùn)課上提到美國經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼夫婦的《自由選擇》一書。弗里德曼夫婦在書中揭示了華盛頓當(dāng)局制定過多的法律法規(guī)、實施過多的政府管制、建立過多的行政機構(gòu)、花費過多財政預(yù)算，才使美國的自由和財富受到了侵蝕和削弱。

弗里德曼在書里構(gòu)建了一個花錢矩陣：

一，花自己的錢，為自己消費；

二，花自己的錢，為別人消費；

三，花別人的錢，為自己消費；

四，花別人的錢，為別人消費。

在弗里德曼看來，花自己的錢為自己消費是最有效的花錢方式，而花別人的錢為別人消費則既不講求經(jīng)濟也不講求效率。劉小兵當(dāng)時指出，公共財政與預(yù)算產(chǎn)生于存在的意義就在于“如何為別人花好別人的錢”，而實行監(jiān)督權(quán)的前提必然是知情權(quán)。“知情”不單是指政府要求公眾做什么，更重要的是要讓公眾知道政府在做什么。公開政府財政信息是實現(xiàn)這一點的最有效的方式。

在此次兩會上，上海市財政局準(zhǔn)備了一份《關(guān)于上海市2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報告》、一本《上海市2015全市及市本級預(yù)算執(zhí)行情況、2016年全市及市本級預(yù)算（草案）》和一本大部頭的《上海市2016年市級部門預(yù)算（匯總）》。

劉小兵從中看到了可喜的變化，他告訴界面新聞：“今年的預(yù)算草案所反映的信息比去年有所增加，最主要的是，按照預(yù)算法的要求，把財政支出按經(jīng)濟分類公開。在去年以前是沒有的，今年做到了。部門預(yù)算也比原來厚，因為也是按照經(jīng)濟分類，把基本支出公開到款，內(nèi)容就多了——這是比較大的一個變化。”

從2013年起，他每年都在統(tǒng)計政府預(yù)算支出中“其他支出”的比重。他發(fā)現(xiàn)，“其他支出”在近三年在逐年降低，從2013年的25%降低到2014年的20%，再降到2015年的13%。“這說明預(yù)算的編制更加精細、科學(xué)，以前比較粗糙，講不清楚的支出就可能塞到“其他支出”里去。”劉小兵說，這是第二個變化。

而2016年的預(yù)算中，“其他支出”的比重上升到31%。他解釋，財政部的收支分類科目沒有“基本公共設(shè)施建設(shè)支出”這個科目的，但上海市的預(yù)算里一直有這個科目，而且數(shù)目非常大，一般是七八百個億，主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一些支出。從2016年開始，上海市預(yù)算草案中把“基本公共設(shè)施建設(shè)支出”分解到按功能分類的科目里，取消了上海市自設(shè)的這個科目。

“2016年預(yù)算的‘其他支出’表面上又上升到31%左右，但實際上，如果按照同口徑來看，2016年預(yù)算的‘其他支出’其實也在下降——這是今年預(yù)算的重大變化。”他認為，總的來說，上海市預(yù)算管理工作在按照新《預(yù)算法》的要求一步步完善。

但是，他也對2016年政府財政預(yù)算草案提出了幾個問題。

從去年開始，上海市按照財政部的統(tǒng)一部署，把一些政府性基金并入到一般性公共預(yù)算里去。劉小兵支出，所謂政府性基金是專款專用的，向特定的受益對象收取，專門用來做某些工作?，F(xiàn)在歸入一般公共預(yù)算，但一般公共預(yù)算不是?？顚Ｓ?，而是統(tǒng)籌使用的。這樣一來，原來的政府性基金變成了向特定人群收取，統(tǒng)籌使用到其他方面，就違背了原來?？顚Ｓ玫脑瓌t，這是不公平的。“既然原來的政府性基金被統(tǒng)籌到一般性公共預(yù)算，就說明沒有?？顚Ｓ玫谋匾?，那么就不應(yīng)該再收了。所以我建議，取消這些被并入到一般性公共預(yù)算的政府性基金，這樣也符合國家減稅降費的要求。”

根據(jù)《上海市2015年政府性基金支出執(zhí)行情況表》，列入一般公共預(yù)算的市本級政府性基金支出為220億元，涉及地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費、殘疾人就業(yè)保障金、從國有土地使用權(quán)出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金和教育資金、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費等7項。此外，根據(jù)國家盤活財政存量資金的有關(guān)規(guī)定，對2014年底市本級政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當(dāng)年收入的30%部分調(diào)出政府性基金，調(diào)入一般公共預(yù)算。

根據(jù)財政部文件規(guī)定，2016年起，政府住房基金、無線電頻率占用費也轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。

其次，2016年預(yù)算草案報告提及擴大政府購買服務(wù)范圍和規(guī)模。劉小兵提出了一個疑問：既然購買社會服務(wù)，把原來政府要做的事情讓社會去做，那原來設(shè)立的機構(gòu)、人員有沒有必要保留？

在他看來，沒有必要。因此他認為，在擴大購買社會服務(wù)范圍和規(guī)模的同時，政府部門應(yīng)該精簡機構(gòu)、裁減相關(guān)的公務(wù)人員。

最后，2016年預(yù)算草案報告提到“加快推進項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，有效發(fā)揮財政支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用”。對此，劉小兵指出，每年的預(yù)算報告都有這句話，“加快”好多年了，到現(xiàn)在也沒出來。

所以他建議，要有一個明確的時間表，明示什么時候制定出來。“因為支出標(biāo)準(zhǔn)體系不出來的話，預(yù)算就沒有依據(jù)，在支出的時候就可能隨時出一個規(guī)定。比如八項規(guī)定出來以后，等于是一個基本支出的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在比較缺乏的是項目支出標(biāo)準(zhǔn)，上海市可以在這方面先行先試。”

2014年開始，上海市政協(xié)成立了預(yù)算評議小組，參與預(yù)算的編制、執(zhí)行過程。實際上，劉小兵也是預(yù)算評議小組的組長，每年都與政協(xié)和市財政局溝通，每年提三個建議報告。此外，他所在的民革上海市委今年也提交了一個組織提案，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評估、信息公開5個方面建議進一步完善預(yù)算管理制度。

在25日舉行的專題會議上，他沒能搶上話筒發(fā)言。

“你想說什么呢？”界面新聞記者問他。

“本來今天想講，政府在工作當(dāng)中很容易把法律的要求當(dāng)成天花板，但實際上我們認為法律的要求不是天花板而是底線。一旦政府將法律當(dāng)成天花板，以后就沒有改進了，所以我有點擔(dān)憂。”

他說，《預(yù)算法》對財政預(yù)算管理的要求是“全面規(guī)范、公開透明”，2016年上海市財政預(yù)算的公開程度已經(jīng)達到了《預(yù)算法》的要求，但是他認為，現(xiàn)在的預(yù)算信息公開如果只以《預(yù)算法》為要求的話，是無法滿足民主監(jiān)督的需要的，無法保障人們的知情權(quán)。

信息公開應(yīng)該到一個什么程度？

“公開到社會公眾、人大、政協(xié)能夠根據(jù)公開的信息資料判斷政府的錢是該花還是不該花，如果公開不到這個程度，我就認為只能說是公開但不透明。”劉小兵說。

他指出，現(xiàn)在大致只能做到全面但不一定規(guī)范，公開但不一定透明。上海市政府在努力做到形式上的全面和公開，但要做到實質(zhì)上的規(guī)范、透明，后面還有很多工作要做。