記者 王珍

“十四五”時期確立了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化從高速擴張期轉(zhuǎn)入質(zhì)量提升期。近期召開的中央城市工作會議也指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

接受界面新聞采訪的專家認為，下一步，要在尊重城鎮(zhèn)發(fā)展自發(fā)演化和人口自由遷徙的基礎(chǔ)上，推動更大范圍的基本公共服務(wù)均等化和要素跨區(qū)域跨城鄉(xiāng)自由流動，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使以人為本的新型城鎮(zhèn)化的成色更足。

截至2024年末，城鎮(zhèn)常住人口占全國人口的比重為67%，但與此同時，約1.8億農(nóng)民工仍處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決流動人口的后顧之憂，將成為“十五五”時期城鎮(zhèn)化的攻堅重點。

根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》，“十四五”時期（2021-2025年）我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)之一是，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。

2023年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.16%，提前兩年實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，比2020年提高了2.27個百分點。2024年，常住人口城鎮(zhèn)化率進一步升至為67.0%，首次超過三分之二。

不過，國家統(tǒng)計局副局長盛來運在2024年4月表示，“我們的城鎮(zhèn)化沒有完成”，2023年戶籍人口城鎮(zhèn)化率還不到50%，還有1.8億的外出農(nóng)民工在城里沒有完全市民化。

為提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，專家認為，應(yīng)將資源向優(yōu)勢地區(qū)、規(guī)模城市相對集聚，增加人口流入地的公共財政投入，推動更大范圍的基本公共服務(wù)均等化和要素跨區(qū)域跨城鄉(xiāng)自由流動。同時，在人口流出地深化土地制度改革等措施，為先進要素流入農(nóng)村、實現(xiàn)農(nóng)村人口現(xiàn)代化打開制度通道。

城鎮(zhèn)化率是衡量城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)水平最重要的指標(biāo)之一。按照國家統(tǒng)計局口徑，城鎮(zhèn)化率主要是指一個地區(qū)城鎮(zhèn)地域上的常住人口占該地區(qū)全部常住人口的比重，反映常住人口的城鄉(xiāng)分布情況。

當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化率除了常住人口城鎮(zhèn)化率，還有戶籍人口城鎮(zhèn)化率，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。大量在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民工，常住在城鎮(zhèn)地域，屬于城鎮(zhèn)常住人口，而戶籍統(tǒng)計上仍為農(nóng)村人口。

近十年來，無論是常住人口城鎮(zhèn)化率還是戶籍人口城鎮(zhèn)化率均有不小幅度的提升，但也要看到，兩者之間始終有不小的差距。2015年，常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，兩者相差16.2個百分點；2023年，常住人口城鎮(zhèn)化率為66.2%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.3%，兩者相差17.9個百分點。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥對界面新聞表示，我國在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，出現(xiàn)了一些農(nóng)民盡管長期在城鎮(zhèn)工作居住生活卻不愿意放棄農(nóng)村戶籍的情形，這給新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村深化改革帶來挑戰(zhàn)。

“農(nóng)民不愿意放棄戶籍，深刻原因是進城農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活面臨困難，對前景顧慮重重?！崩顕檎f，此外，為保護農(nóng)民利益，當(dāng)前農(nóng)村人口管理整體呈現(xiàn)“只出不進”的態(tài)勢，從農(nóng)村遷出戶口相對容易，而從城市戶口遷回農(nóng)村則極為困難，這進一步降低了農(nóng)民遷出戶口的意愿。

在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授陸銘看來，進城農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活面臨困難，主要表現(xiàn)在大城市、特大城市和超大城市等人口大量流入的地區(qū)?！爸行某鞘?、特大超大城市存在大量外來人口工作與生活，但公共服務(wù)尤其是面向流動人口子女的學(xué)校存量不足，僅因教育水平這一限制而阻礙其市民化進程，缺乏合理性。”他對界面新聞?wù)f。

同時，陸銘也表示，在人口規(guī)模不大、經(jīng)濟發(fā)展水平相對不高的地區(qū)，城市落戶門檻已較低，但許多農(nóng)村進城人員不愿在當(dāng)?shù)芈鋺簦饕蚴寝r(nóng)村土地制度改革相對滯后。

“盡管二十屆三中全會后，中央明確提出農(nóng)民進城過程中，農(nóng)村宅基地資格權(quán)、土地承包權(quán)和集體收益分配權(quán)這三項權(quán)益不會因市民化而被剝奪，但在現(xiàn)實生活中，許多人因不了解政策或擔(dān)心政策反復(fù)，擔(dān)憂市民化后需放棄與農(nóng)村戶籍相關(guān)的三項權(quán)益?！标戙懻f。

專家表示，要縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距，既要提升進城農(nóng)民的社會保障，讓其愿意融入城鎮(zhèn)，又要依法維護進城農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，讓其放心進城。

“農(nóng)民進城務(wù)工是大趨勢?！崩顕檎f，近年來，我國每年都有大量鄉(xiāng)村人口離開農(nóng)村，農(nóng)民工規(guī)模近3億人，其中外出農(nóng)民工約1.8億人，在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工近1.3億人。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要深化戶籍制度改革，打破附著在戶籍上的基本公共服務(wù)差別對待的“藩籬”，把該打開的“城門”打開，落實好《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》。

2024年7月，國務(wù)院發(fā)布《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》（下稱“行動計劃”）提出，把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)。堅持以人為本、遵循規(guī)律、分類施策、集約高效的原則，經(jīng)過5年的努力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進一步暢通，常住地提供基本公共服務(wù)制度進一步健全。

行動計劃指出，以進城農(nóng)民工及其隨遷家屬為重點、兼顧城市間流動人口，進一步拓寬城鎮(zhèn)落戶渠道，努力縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，逐步使未落戶常住人口享有均等化城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快融入城市。

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長尹稚對界面新聞表示，自2016年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施以來，我國正逐步以發(fā)放居住證的方式替代戶籍制度。除北京、上海等特殊城市外，對于絕大多數(shù)城市而言，居住證持有者所享受的市民待遇與戶籍人口已無顯著差異。

2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，提出積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、全面實行居住證制度、推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制等措施。

2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》提出，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。根據(jù)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，督促除個別超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市（城區(qū)常住人口300萬以上500萬以下的城市）堅持存量優(yōu)先原則，取消進城就業(yè)生活5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進城的人口等重點人群落戶限制。

“政府一直在努力淡化與戶籍綁定的各種社會福利政策，包括醫(yī)?？缡∈褂?、全國通用，以及涉及就業(yè)、上學(xué)等方面的政策，逐步削減與戶籍綁定的福利，使其與實際居住地掛鉤，與可流動的制度相適應(yīng)。例如，在浙江，一張居住證即可在全省通用，無論是在寧波還是杭州工作，均不受限制。”尹稚說。

他表示，在理想狀態(tài)下，人們可持身份證在全國自由流動，各項社會保險福利隨人流動。然而，這僅是一種理想狀態(tài)。要實現(xiàn)這一理想狀態(tài)，需要逐漸縮小地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，而這背后需要政府財稅能力足夠增長，使政府有足夠的資源來拉平地區(qū)差異。但受天然地理條件限制，若離開轉(zhuǎn)移支付等中央掌握的財政工具和金融工具，地區(qū)差異難以簡單拉平，貧困地區(qū)無論多么努力、勤勞，也不可能達到地理條件優(yōu)越地區(qū)的生產(chǎn)率水平。

對此，陸銘認為，要順應(yīng)人口向中心城市、中心城區(qū)集聚的趨勢，在人口流入地增加各類公共投入，比如，加大外來人口子女教育的投資力度，為收入不高的外來群體提供公租房、廉租房等保障性住房。

此外，陸銘重申了他一貫主張的都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，來推動外來人口市民化。他指出，一方面，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在超大城市等面向未來人口持續(xù)增長的地區(qū)，進一步建設(shè)軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)與周邊中小城市連片一體化發(fā)展；另一方面，加大對服務(wù)業(yè)的扶持力度，以創(chuàng)造更多城市就業(yè)機會，提升城市生活質(zhì)量?！俺鞘蟹?wù)業(yè)創(chuàng)造大量工作崗位后，可增強外來人口在人口流入地市民化的動力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”陸銘說。

他還表示，在人口流出地區(qū)，除了落實二十屆三中全會提出的農(nóng)村三項權(quán)益不與市民化進程掛鉤政策外，未來可嘗試在自愿、有償、效率與公平兼顧的前提下，允許農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體財產(chǎn)分配權(quán)，獲得相應(yīng)的財產(chǎn)性收入，為其進城生活增加保障。