界面新聞記者 | 田鶴琪
中國提出“雙碳”目標(biāo)五周年之際，全國碳市場建設(shè)迎來里程碑式政策支撐。
8月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見》（下稱《意見》）。
“《意見》是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳首次針對全國碳市場建設(shè)發(fā)布的文件。從目標(biāo)、路徑、配額市場、溫室氣體自愿減排交易市場、碳金融到碳市場能力建設(shè)、組織保障做出了全面部署?！敝袊贾泻臀迨苏搲泵貢L吳宏杰在接受界面新聞采訪時表示。
綠色創(chuàng)新發(fā)展研究院(iGDP)綠色經(jīng)濟政策項目主任劉雪野對界面新聞進(jìn)一步補充，與以往政策相比，《意見》的分量顯著提升，主要體現(xiàn)在政策層級更高、目標(biāo)更明確、覆蓋范圍更廣、國際銜接性更強。本次《意見》從行業(yè)覆蓋、市場參與者、總量控制、配額分配機制、與國際接軌五個關(guān)鍵維度，凸顯了其重要戰(zhàn)略意義。
全國碳市場的建設(shè)并非一蹴而就。
2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場正式上線，首批納入2162家發(fā)電企業(yè)，直接覆蓋全國約40%的碳排放量。2024年納入全國碳排放權(quán)交易市場的重點排放單位共計2096家，配額清繳完成率接近100%。
2025年，全國碳市場擴容與交易規(guī)模再迎突破。3月，碳市場首次實現(xiàn)行業(yè)擴圍，將鋼鐵、水泥、鋁三大高耗能行業(yè)納入管控，新增覆蓋約30億噸二氧化碳當(dāng)量。
截至今年7月底，全國碳市場碳排放配額累計成交量達(dá)6.81億噸，累計成交額約467.84億元。其中，今年以來成交量 5028.91萬噸、成交額37.51億元，交易活躍度與市場規(guī)模持續(xù)攀升。
全國溫室氣體自愿減排交易市場方面，截至今年7月底，累計成交核證自愿減排量246.03萬噸，成交額2.08億元。
在上述成績的基礎(chǔ)上，《意見》錨定兩個時間節(jié)點，對全國碳市場的中長期發(fā)展目標(biāo)作出明確界定：到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現(xiàn)重點領(lǐng)域全覆蓋。
到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場，建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。
“這兩個時間節(jié)點的設(shè)定，是多維度因素綜合考量的結(jié)果?！?劉雪野分析稱，一方面，工業(yè)領(lǐng)域是碳排放重點行業(yè)，優(yōu)先納入有助于實現(xiàn)減排目標(biāo)；另一方面，強調(diào)與國際接軌，是響應(yīng)了《巴黎協(xié)定》的要求，通過市場機制推動全球減排合作，確保中國碳市場未來能夠融入全球體系發(fā)揮更大作用。
“未來，中國需加快完善國家核證自愿減排量(CCER)方法學(xué)、健全碳核算體系，并積極對接《巴黎協(xié)定》Article 6機制?！眲⒀┮氨硎?，這樣能進(jìn)一步確保中國在全球碳定價體系中占據(jù)戰(zhàn)略主動地位。與國際接軌的中國自愿減排碳市場，將在國際國內(nèi)融資支持、技術(shù)轉(zhuǎn)移和國際合作等方面發(fā)揮更大作用。
《巴黎協(xié)定》Article 6機制的主要目的是通過全球合作、市場機制及碳交易，幫助各國實現(xiàn)其國家自主貢獻(xiàn)。
吳宏杰進(jìn)一步指出，《意見》明確了“工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)基本全部納入管控，重點領(lǐng)域的溫室氣體自愿減排交易項目全覆蓋”，既管住了排放端，又激勵減排端大力發(fā)展，這樣就抓住了碳中和的正反兩方面。
界面新聞注意到，配額分配方式的調(diào)整是《意見》的核心亮點之一。《意見》提出從免費分配向“有償拍賣+免費分配”的混合模式轉(zhuǎn)變。
此前，配額以免費分配為主，有償機制未啟動，碳價難以體現(xiàn)企業(yè)真實減排成本，導(dǎo)致碳價承壓。
劉雪野認(rèn)為，這一轉(zhuǎn)變主要基于四方面考量。一是提高市場效率，避免免費分配配額超出企業(yè)所需，導(dǎo)致企業(yè)減排動力不足；二是增強全國碳市場減排效果；三是增加市場流動性和促進(jìn)碳價格發(fā)現(xiàn)，改善全國碳市場的運行情況；四是為政府籌集資金支持低碳技術(shù)研發(fā)和可再生能源發(fā)展。
此外，在完善碳排放配額管理制度方面，《意見》還提出，建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制，平衡市場供需，增強市場穩(wěn)定性和流動性。
配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制如何運作，對防止碳價過度波動有何作用？在劉雪野看來，配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制通過政府預(yù)留配額、設(shè)定價格區(qū)間、允許配額跨期儲存、完善CCER抵消機制等方式，可確保碳價穩(wěn)定在合理范圍內(nèi)。
她舉例稱，全國碳市場預(yù)留部分配額(如5%-10%)，在市場供不應(yīng)求時釋放，緩解價格飆升，在市場低迷時收緊配額，促進(jìn)市場交易，這樣就可以平緩價格曲線。
地方試點的經(jīng)驗也證明這一機制的有效性。吳宏杰補充道，地方碳試點，比如湖北、北京、重慶、廣東均出現(xiàn)過碳價大幅波動的情況，這些地方通過配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制在穩(wěn)定市場方面均取得了很好的效果。
劉雪野進(jìn)一步強調(diào)稱，配額儲備制度可以穩(wěn)定碳價，防止因短期供需失衡導(dǎo)致價格劇烈波動，進(jìn)而形成清晰的市場預(yù)期，幫助投資者和企業(yè)更準(zhǔn)確預(yù)測碳成本，促進(jìn)長期低碳投資。此外，建立穩(wěn)定價格機制，可以為未來與國際碳市場的深度鏈接創(chuàng)造條件。
在總量控制方面，《意見》明確提出從現(xiàn)行的強度控制逐步轉(zhuǎn)向總量控制。
劉雪野指出，這一根本性轉(zhuǎn)變與中國正在推進(jìn)的碳排放雙控制度建設(shè)高度契合。去年8月2日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，明確了6類15項重點任務(wù)，為構(gòu)建碳排放雙控制度體系指明了工作方向。
“作為碳排放雙控制度體系中的核心政策工具，碳市場向總量控制的轉(zhuǎn)變將有效支撐全國雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)。通過建立明確的碳排放總量上限，碳市場能夠為工業(yè)各行業(yè)的減排工作提供清晰的目標(biāo)指引，確保減排效果更加明確可控?！眲⒀┮罢f。
同時，這一轉(zhuǎn)變也強化了碳市場在碳排放雙控制度中的關(guān)鍵作用，使其成為連接國家減排目標(biāo)與企業(yè)減排行動的重要橋梁，為構(gòu)建系統(tǒng)完備的碳排放雙控制度體系奠定堅實基礎(chǔ)。碳市場的總量控制機制將與碳排放雙控的其他政策工具形成協(xié)同效應(yīng)，共同推動中國碳減排工作向更加精準(zhǔn)化、市場化的方向發(fā)展。
在市場參與者方面，《意見》推動交易主體多元化，未來將逐步納入銀行等金融機構(gòu)與其他非履約主體參與全國碳市場交易，這將有力促進(jìn)碳金融創(chuàng)新，提升碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能。同時，全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易。