記者 王珍
8月28日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（簡稱“《意見》”）正式發(fā)布，這是落實(shí)7月中央城市工作會(huì)議的首個(gè)文件?！兑庖姟访鞔_提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，這無疑將給居民、房地產(chǎn)企業(yè)、城市發(fā)展帶來重要影響。
中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英在接受界面新聞采訪時(shí)表示，中國城市化正在從大規(guī)模擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的內(nèi)涵式發(fā)展階段，內(nèi)涵式發(fā)展的核心就是城市更新，目的是通過優(yōu)化資源配置和空間升級(jí)實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。而城市更新的一個(gè)主戰(zhàn)場就在老舊小區(qū)。
“城市化過程中永遠(yuǎn)需要依靠土地增值收益，在城市更新過程中，主要資金來源依然是土地價(jià)值的升值，沒有土地增值收益的城市沒有動(dòng)力?！眲⑹赜⒄f，很多老舊小區(qū)占據(jù)了城市最好的區(qū)位，這些地方本身具有高價(jià)值，需要提升并發(fā)揮其土地價(jià)值功能。
他表示，在推進(jìn)老舊住房自主更新、原拆原建時(shí)，需要解決三個(gè)問題：明晰產(chǎn)權(quán)、解決資金來源、增加服務(wù)內(nèi)涵。
“資金從哪里來，我認(rèn)為是從土地價(jià)值和房屋價(jià)值增值中產(chǎn)生的。這次中央文件明確：老舊小區(qū)的改造是自主改造、原拆原建，也就是說，老舊小區(qū)改造不是等待政府伸手，或向政府索要資金，而是充分利用改造后的價(jià)值增值原理，以提高居住質(zhì)量?！?/span>
他舉例說，在老舊小區(qū)改造過程中，可以增加經(jīng)營空間，例如，增設(shè)咖啡館、小型商業(yè)店鋪等。這些均屬于小區(qū)經(jīng)營范疇，拓展經(jīng)營空間，實(shí)際上是自拆自建過程中業(yè)態(tài)變化的具體體現(xiàn)。整個(gè)片區(qū)的業(yè)態(tài)和經(jīng)營空間變化后的收入增長應(yīng)該和老百姓共享。
劉守英強(qiáng)調(diào)，城市更新過程中的土地利益分配制度至關(guān)重要，必須予以重視。“在城市更新階段，原住民是改造的主體，是小區(qū)的建設(shè)者，也是增值收益的獲得者，我們需要讓原住民在改造過程中提升生活質(zhì)量，同時(shí)也要考慮利益分配，這樣才能夠向前推進(jìn)城市更新能力。”他說。
劉守英還表示，“十五五”時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)是防范風(fēng)險(xiǎn)。“當(dāng)下，我們面臨著大量存量住宅消化以及土地盤活等現(xiàn)實(shí)問題，這些問題在‘十五五’”時(shí)期必須予以正視與解決?！?/span>
他以土地問題為例指出，城市高質(zhì)量發(fā)展的核心在于調(diào)整原本不合理的結(jié)構(gòu)，過去城市用地結(jié)構(gòu)中工業(yè)占比過高，而用于居民安居、生活空間的用地比例較低，“十五五”時(shí)期的重點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)優(yōu)化工業(yè)用地、住宅用地、市政用地以及生活空間用地的布局。
同時(shí)，還要進(jìn)一步加大土地市場化改革力度。劉守英說，“十五五”時(shí)期，土地供應(yīng)主要以存量為主，存量結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)主要依靠市場機(jī)制，而非持續(xù)依賴政府解決土地供求矛盾，“十五五”時(shí)期是推進(jìn)土地市場化改革的絕佳時(shí)機(jī)，因?yàn)槌鞘袃?nèi)涵和質(zhì)量的提升將帶動(dòng)土地價(jià)值提升。
以下是界面新聞?wù)淼牟稍L實(shí)錄
界面新聞：支持老舊住房自主更新、原拆原建，這一政策提出的宏觀背景是什么，與當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及城市發(fā)展階段有何關(guān)聯(lián)？
劉守英：這次文件是對(duì)中央城市工作會(huì)議的落實(shí)，自2012年以來，我們已經(jīng)召開了兩次城市工作會(huì)議，這次會(huì)議是中國城市發(fā)展或者城市化階段轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。
過去的城市化特點(diǎn)，首先是速度快，實(shí)現(xiàn)了高速城市化，其次是大規(guī)模擴(kuò)張，最后是大量人口涌入，這是快速城市化的階段。
本次中央城市工作會(huì)議做出了一個(gè)非常重要的判斷，即城市化已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期。在這一階段，首先是城市化速度逐漸放緩，不可能繼續(xù)保持過去百分之幾的速度擴(kuò)張；其次是從快速擴(kuò)張轉(zhuǎn)化為內(nèi)涵式發(fā)展，即不可能再像過去那樣依靠擴(kuò)張、鋪攤子、大規(guī)模占地和土地資本化來推動(dòng)城市擴(kuò)張，我認(rèn)為這是非常大的轉(zhuǎn)折。
這個(gè)轉(zhuǎn)折帶來的結(jié)果是城市發(fā)展方式發(fā)生了重大變化。過去，城市用地結(jié)構(gòu)中工業(yè)占比過高，而用于居民安居、生活空間的用地比例較低；整體距離城市友好型結(jié)構(gòu)仍有較大差距；質(zhì)量方面，不能只看數(shù)量和外殼，還要關(guān)注住房質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、安全和區(qū)位等。
最后是動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了變化。過去的城市化主要依靠土地和房地產(chǎn)兩個(gè)主力推動(dòng)，這兩個(gè)主力基本解決了城市資本和城市建設(shè)資金的來源以及整個(gè)城市框架的形成。但隨著房地產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張的結(jié)束，接下來城市發(fā)展的資金從何而來，如何實(shí)現(xiàn)在城市高質(zhì)量發(fā)展過程中的資金平衡和配合是城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。沒有資金配合，整個(gè)發(fā)展就不可持續(xù)。換言之，過去我們依靠征地、賣地和房地產(chǎn)支撐城市化，未來則需要優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)，即高質(zhì)量房地產(chǎn)行業(yè)，來推動(dòng)城市發(fā)展。
因此，上一輪城市發(fā)展以城市外延擴(kuò)張為主要特征，本輪城市發(fā)展轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的內(nèi)涵式發(fā)展階段，內(nèi)涵式發(fā)展的核心就是城市更新，目的是通過優(yōu)化資源配置和空間升級(jí)實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。而城市更新的一個(gè)主戰(zhàn)場就在老舊小區(qū)。
城市化過程中永遠(yuǎn)需要依靠土地增值收益，在城市更新過程中，主要資金來源依然是土地價(jià)值的升值，沒有土地增值收益的城市沒有動(dòng)力。很多老舊小區(qū)占據(jù)了城市最好的區(qū)位，從區(qū)段來講，這些地方本身具有高價(jià)值，需要提升它的土地價(jià)值，并發(fā)揮其土地價(jià)值功能。
其次，許多老舊小區(qū)的公共投入不足，這不僅影響了這些小區(qū)的價(jià)值，也影響老舊小區(qū)居民的生活質(zhì)量。只有更加完善的功能、更加好的配套和更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這些地方的價(jià)值才有可能升值。
界面新聞：《意見》提出，“因城施策增強(qiáng)城市發(fā)展動(dòng)力”。說到“因城施策”，有些城市比如在上海，大部分老舊小區(qū)的住房面積非常小，并不能滿足人民群眾美好的住宅愿望，在原拆原建的過程中，能不能突破一下面積方面的限制？
劉守英：一些老舊小區(qū)的居民住在黃金地段，但是他們的居住空間、生活空間和文化空間并不完善，這實(shí)際上影響了他們的生活質(zhì)量。進(jìn)行老舊小區(qū)改造，老百姓一定要得到實(shí)惠，因此容積率必須發(fā)生變化。
以當(dāng)前容積率僅為兩層的小區(qū)為例，這些地處城市中心的地塊，通過業(yè)態(tài)與居住形態(tài)的變革，能夠?qū)崿F(xiàn)使用面積的顯著拓展，業(yè)態(tài)也將隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。例如，改造后的小區(qū)可能一部分用于居住，另一部分則轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒蜕虡I(yè)場所，街區(qū)內(nèi)的小型生活配套設(shè)施均應(yīng)與老百姓的生活需求緊密相連。
這里有三點(diǎn)問題需要注意。一是，老舊小區(qū)改造必須納入城市整體空間布局，而非將其視為大都市中一成不變的“村落”。納入城市空間體系后，這些區(qū)域?qū)⒁罁?jù)城市整體空間所賦予的功能，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的提升。
二是增加經(jīng)營空間，例如，增設(shè)咖啡館、小型商業(yè)店鋪等。這些均屬于小區(qū)經(jīng)營范疇，拓展經(jīng)營空間，實(shí)際上是自拆自建過程中業(yè)態(tài)變化的具體體現(xiàn)。整個(gè)片區(qū)的業(yè)態(tài)和經(jīng)營空間變化后的收入增長應(yīng)該讓老百姓共享。
第三是環(huán)境改變。上海徐家匯有一個(gè)小區(qū)的改造非常成功，原來那個(gè)地方破破爛爛，居住環(huán)境不佳，后來進(jìn)駐了很多數(shù)字企業(yè)、文化場所和現(xiàn)代業(yè)態(tài)，完全變成了另一種形態(tài)。
界面新聞：在推進(jìn)老舊住房自主更新、原拆原建時(shí)，主要會(huì)遇到哪些問題？如何應(yīng)對(duì)？
劉守英：首先，需要解決產(chǎn)權(quán)問題，只有解決產(chǎn)權(quán)問題才能解決利益分配問題。很多老舊小區(qū)由于歷史原因，房子的產(chǎn)權(quán)非常不清晰，很多人都不清楚房子的歸屬，這種不清晰的產(chǎn)權(quán)很難提升房屋和土地價(jià)值。
其次，資金從哪里來，我認(rèn)為是從土地價(jià)值和房屋價(jià)值增值中產(chǎn)生的。這次中央文件明確：老舊小區(qū)的改造是自主改造、原拆原建，也就是說，老舊小區(qū)改造不是等待政府伸手，或向政府索要資金，而是充分利用改造后的價(jià)值增值原理，以提高居住質(zhì)量。
老舊小區(qū)價(jià)值低的一個(gè)原因是業(yè)態(tài)過老，服務(wù)供給不夠，所以需要通過改造實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。這里面還有個(gè)問題，就是增值收益如何分配。過去我們?cè)诓疬w過程中發(fā)現(xiàn)，有些地方的土地增值收益較為明顯，但政府與老百姓在利益分配時(shí)未找到良好的平衡點(diǎn)。在城市更新階段，原住民是改造的主體，是小區(qū)的建設(shè)者，也是增值收益的獲得者，我們需要讓原住民在改造過程中提升生活質(zhì)量，同時(shí)也要考慮利益分配，這樣才能夠向前推進(jìn)城市更新能力。
最后，必須增加服務(wù)內(nèi)涵，通過結(jié)構(gòu)變化提升老舊小區(qū)的價(jià)值。
界面新聞：支持老舊住房自主更新、原拆原建，會(huì)不會(huì)對(duì)本已疲弱的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生不利影響？房企有什么機(jī)會(huì)嗎？
劉守英：城市更新是一個(gè)長期的過程，不可能出現(xiàn)突然大面積進(jìn)行城市更新的情況，否則會(huì)對(duì)我們現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生巨大沖擊。
未來房地產(chǎn)一定會(huì)有漲有落，如果不具備區(qū)位優(yōu)勢、市政服務(wù)配套等條件，房價(jià)會(huì)難以維持。因此，房地產(chǎn)市場的問題需要回歸本源，區(qū)位原理、需求原理和質(zhì)量原理共同構(gòu)成了房地產(chǎn)市場發(fā)展的方向指引。
在城市更新、老舊小區(qū)改造過程中，不同區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢將有所差異，部分區(qū)域可能面臨困境，而部分區(qū)域則將取得更好發(fā)展。住房質(zhì)量優(yōu)良、服務(wù)完善、內(nèi)涵豐富且區(qū)位優(yōu)越的地段與城市，必將實(shí)現(xiàn)更為穩(wěn)健的發(fā)展。
對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)來說，他們正面臨本質(zhì)性的轉(zhuǎn)型需求。過去，房地產(chǎn)企業(yè)盈利模式相對(duì)簡單，只要能夠獲取土地與資金，并具備銷售能力，即可實(shí)現(xiàn)盈利。然而，這一時(shí)代已一去不復(fù)返。
未來，房地產(chǎn)企業(yè)將高度分化，能夠積極參與城市更新的房地產(chǎn)企業(yè)，一定會(huì)生存得更好，這是我認(rèn)為的房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展的一個(gè)方向。城市更新要求房企更注重產(chǎn)品品質(zhì)，同時(shí)，要善于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所在區(qū)域的資金平衡。
另一個(gè)方向是，過去以蓋房、賣房為主的經(jīng)營模式將逐步轉(zhuǎn)變，未來許多房地產(chǎn)企業(yè)或?qū)⑥D(zhuǎn)向服務(wù)領(lǐng)域，涵蓋租賃物業(yè)管理、小區(qū)維護(hù)以及各類服務(wù)提供等。
界面新聞：展望“十五五”時(shí)期，在推動(dòng)城市更新、促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展方面，還有哪些增量措施可以期待？
劉守英：首先，防范風(fēng)險(xiǎn)是“十五五”時(shí)期城市化和高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)。當(dāng)下，我們面臨著大量存量住宅消化以及土地供給等現(xiàn)實(shí)問題，這些問題在“十五五”時(shí)期必須予以正視與解決。
以土地問題為例，“十五五”時(shí)期的重點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)優(yōu)化工業(yè)用地、住宅用地、市政用地以及生活空間用地的布局。要緊密配合城市高質(zhì)量發(fā)展需求，而城市高質(zhì)量發(fā)展的核心在于調(diào)整原本不合理的結(jié)構(gòu)。
同時(shí)，進(jìn)一步加大土地市場化改革力度?！笆逦濉睍r(shí)期，土地供應(yīng)主要以存量為主，存量結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)主要依靠市場機(jī)制，而非持續(xù)依賴政府解決土地供求矛盾，“十五五”時(shí)期是推進(jìn)土地市場化改革的絕佳時(shí)機(jī)。
過往的城市化依賴于速度、規(guī)模和土地資本化，而本輪城市更新則側(cè)重于結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵，借助區(qū)位優(yōu)勢和更為合理的城市形態(tài)提升城市品質(zhì)，品質(zhì)提升即價(jià)值提升。“十五五”時(shí)期，城市內(nèi)涵和質(zhì)量的提升是價(jià)值增值的主要空間和機(jī)遇所在，這將帶動(dòng)土地價(jià)值提升，優(yōu)質(zhì)地段結(jié)構(gòu)合理的土地價(jià)值必然增值。
因此，相關(guān)改革應(yīng)針對(duì)土地在城市更新中的價(jià)值增值和分配方面采取創(chuàng)新性安排。一個(gè)區(qū)位完成城市更新后土地價(jià)值會(huì)增值，這些增值一方面可支持城市公共建設(shè)，另一方面可支持地方改造，同時(shí)提高市民對(duì)土地價(jià)值增值的獲得感。
界面新聞：在城市化進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段時(shí)，城鄉(xiāng)如何更好融合？
劉守英：未來城鄉(xiāng)空間形態(tài)將發(fā)生重大變化，不僅要探討城市內(nèi)部空間，還要關(guān)注城鄉(xiāng)融合形態(tài)和城鄉(xiāng)連續(xù)體，這既是發(fā)展空間，也是發(fā)展動(dòng)能。另外，城市的高質(zhì)量發(fā)展需要形成穩(wěn)定秩序，而農(nóng)民在城市安居樂業(yè)是高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。
在探討城市高質(zhì)量發(fā)展時(shí)，不能僅聚焦城市，而應(yīng)將城鄉(xiāng)結(jié)合起來布局。這涉及兩個(gè)層面的問題，一是，城鄉(xiāng)融合空間在何處？在都市圈范圍內(nèi)，構(gòu)建從特大城市到縣城再到鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)融合空間，是我們?cè)诟哔|(zhì)量城市化階段對(duì)基本空間形態(tài)的認(rèn)知。不能僅探討某一層次的高質(zhì)量發(fā)展，而應(yīng)在大都市圈框架下探討城鄉(xiāng)融合發(fā)展。若以此形態(tài)為討論基礎(chǔ)，我們存在大量可作為下一輪發(fā)展動(dòng)力源的機(jī)會(huì)。例如，在一些都市圈中，許多縣城實(shí)際處于衰敗狀態(tài)，都市圈對(duì)縣城和鄉(xiāng)村的帶動(dòng)作用有限。城鄉(xiāng)融合的打造需充分發(fā)揮各個(gè)節(jié)點(diǎn)的作用，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)提供、新產(chǎn)業(yè)布局以及發(fā)展空間等方面。
其次，必須關(guān)注城市中的人民。除了老舊小區(qū)的居民，還要關(guān)注城市中的農(nóng)民工。數(shù)億農(nóng)民工進(jìn)城，解決這些人的市民化問題以及他們?cè)诔鞘械臋?quán)利問題是“十五五”時(shí)期的重點(diǎn)，包括子女教育、基本公共服務(wù)、住房和養(yǎng)老醫(yī)療等方面，這是高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)，能夠推動(dòng)城市向更高質(zhì)量、更有序、更穩(wěn)定的方向發(fā)展。