界面新聞記者 | 翟瑞民
中央一號文件明確農(nóng)村宅基地改革兩條紅線后，2025年9月16日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓俊在國新辦新聞發(fā)布會上再次強調(diào)，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，嚴禁退休干部到農(nóng)村占地建房。
韓俊表示，“我們始終強調(diào)堅持依法自愿有償原則，明確要求不能通過下指標、定任務(wù)或者搞考核來強制推動土地流轉(zhuǎn)，這個必須要尊重農(nóng)民的意愿。我們也明確，農(nóng)民可以依法將合法擁有的閑置住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，政策初衷都是為了更好地維護農(nóng)民的土地和財產(chǎn)權(quán)益。”
此前在2月23日，2025年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》公布。其中明確畫出了兩條紅線：嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地；禁止退休干部到農(nóng)村占地建房。
近年來，隨著城市建設(shè)用地日漸稀缺，農(nóng)村大量閑置的宅基地如何放開成為農(nóng)村改革的一大看點。早在2018年，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原副主任楊偉民在擔(dān)任全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任期間，通過一次公開演講呼吁，拿出一小部分農(nóng)村控制的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，允許城市人下鄉(xiāng)購買宅基地的使用權(quán)。
但是，此類提議近年來在官方層面曾被多次否決。2019年5月，時任國家發(fā)改委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨層指出，在利用農(nóng)村閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的過程中要注意，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。2021年2月，時任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀在國新辦新聞發(fā)布會上表示，嚴格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等，也不能以各種名義強制農(nóng)民退出宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”。
2024年7月，韓俊擔(dān)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長后首次出席新聞發(fā)布會即表示，宅基地的使用權(quán)在法律上界定的是非常清楚的，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，也就是說非本集體經(jīng)濟組織成員無權(quán)取得或變相取得，“不能以任何形式開口子、搞變通，要嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅和私人會館，嚴格禁止給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房，要守好政策底線?！?/p>
2025年1月7日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于嚴格遵守“八不準”要求，堅決遏制新增農(nóng)村亂占耕地建房問題的通知》要求，嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權(quán)”、村民決議等變相給回鄉(xiāng)退休干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配宅基地建房。
針對退休干部回農(nóng)村建房，此前也有地方表示過支持態(tài)度。2024年7月，陜西省延安市自然資源局在答復(fù)市政協(xié)委員建議時表示，因地制宜編制農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，通過各項積極舉措全面盤活老舊宅基地，可將未合理利用的土地資源釋放出來，在不占用耕地的前提下，滿足退休干部職工回鄉(xiāng)建新房的用地需求。
2023年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部門聯(lián)合印發(fā)《“我的家鄉(xiāng)我建設(shè)”活動實施方案》，提出“鼓勵引導(dǎo)退休干部、退休教師、退休醫(yī)生、退休技術(shù)人員、退役軍人等回鄉(xiāng)定居，當(dāng)好產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員、村級事務(wù)監(jiān)督員、社情民意信息員、村莊建設(shè)智囊員”。但是，該實施方案并未提及“建新房”等住房保障措施。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬接受新京報采訪時表示，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房購宅基地或者退休干部到農(nóng)村建房，會擠壓有限的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，甚至?xí)D占農(nóng)用地，威脅耕地紅線。城鎮(zhèn)居民、退休干部等都不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，取得宅基地于法無據(jù)。非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地，會損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的法定權(quán)利，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象。
在中央一再強調(diào)下，地方政府已明確貫徹落實兩條“禁令”。4月份，浙江省自然資源廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳轉(zhuǎn)發(fā)《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于嚴格遵守“八不準”要求堅決遏制新增農(nóng)村亂占耕地建房問題的通知》提出，嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)房，嚴禁退休干部到農(nóng)村占地建房，不得以所謂的“特殊資格權(quán)”、村民決議等變相給回鄉(xiāng)退休干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配宅基地建房。5月份，河南省人民政府印發(fā)《關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的實施意見》提出，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。
宅基地制度改革已成為我國農(nóng)村“三塊地”改革中最為艱難的領(lǐng)域。
十八屆三中全會以來，我國主要推進了兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。第一輪改革啟動于2015年，全國33個縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，并于2019年底結(jié)束。2020年，“兩辦”印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，隨后全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動以“三權(quán)分置”為主要特征的第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。
某高校一位要求匿名的農(nóng)村改革專家此前對界面新聞表示，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革中，宅基地改革面臨的爭議最多，各方分歧也比較大。宅基地“三權(quán)分置”從2018年提出到現(xiàn)在，依然沒有形成法律化的表達，說明分歧和爭議還很大。但是，不管怎么爭議，盤活利用閑置宅基地，這是沒有爭議的，也是大的改革方向。
2024年，中央一號文件提出，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革。同時，鼓勵以出租、合作開發(fā)、入股經(jīng)營等方式盤活利用農(nóng)村資源資產(chǎn)。二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革?推進中國式現(xiàn)代化的決定》則明確，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。此后，2025年中央一號文件再次提出，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。
由此，農(nóng)戶住房和閑置宅基地盤活利用已被視為下一輪宅基地制度改革新的切入口。