黨中央高度重視營商環(huán)境建設(shè)。習近平總書記多次在重要場合強調(diào)，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。這份重視，有著堅實的數(shù)據(jù)支撐。世界銀行《營商環(huán)境評估報告》指出：“營商環(huán)境整體指標提升1%，可使投資率增長0.3%，GDP增長率提高0.36%。”

世界銀行給了上海一份亮眼的成績單

截至2025年底，世界銀行企業(yè)調(diào)查（Enterprises Survey）團隊發(fā)布了涵蓋包括中國、新加坡、中國香港、新西蘭、美國、英國、加拿大、韓國、馬來西亞、中國臺灣在內(nèi)的119個經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)。

根據(jù)世行發(fā)布的結(jié)果，我們參考世行的分析方法，運用五分法，將119個經(jīng)濟體單個測評點排名前20%（即排名在24名以前，含本數(shù)）計為第一梯隊。在59個計分測評點中，中國有42個測評點居第一梯隊，27個測評點位于世界前10，9個測評點位于全球最優(yōu)（排名第1）。中國位于全球最優(yōu)的測評點數(shù)量超過美國、英國、加拿大、新加坡、韓國等經(jīng)濟體，整體表現(xiàn)優(yōu)異。

就上海數(shù)據(jù)而言，除了12個測評點未達到世行最低樣本量要求而缺少數(shù)據(jù)結(jié)果之外，在剩余的47個測評點中，上海有36個位居第一梯隊，其中32個測評點位于世界前10，22個測評點位于全球最優(yōu)（排名第1）。全球最優(yōu)測評點主要集中在爭議解決、納稅、基礎(chǔ)設(shè)施和金融服務等領(lǐng)域。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)我們的測算，在全球國際城市中，上海位于全球最優(yōu)測評點數(shù)量超過紐約、新加坡、香港、首爾和倫敦。

世界銀行是如何評估營商環(huán)境的

世界銀行營商環(huán)境評估項目發(fā)端于2002年，采用的是Doing Business評估體系（簡稱DB）。歷經(jīng)二十余載，其方法論數(shù)次變遷。2023年，世界銀行正式發(fā)布營商環(huán)境成熟度評估體系（Business Ready，簡稱BR）。該體系圍繞企業(yè)全生命周期的十大主題展開評估，即企業(yè)準入、獲取經(jīng)營場所、公共基礎(chǔ)設(shè)施（電力、供水和網(wǎng)絡(luò)）、勞動力、金融服務、國際貿(mào)易、納稅、爭議解決、市場競爭和辦理破產(chǎn)。

對于世行BR體系，值得關(guān)注的有三個方面：

一是評估維度。世行原DB體系主要著眼于便利度，新的BR體系則從三大維度進行評估：規(guī)則框架、公共服務、辦事效率。其中，規(guī)則框架主要考察企業(yè)必須遵守的法律法規(guī)，公共服務主要考察政府提供的合規(guī)設(shè)施以及促進商業(yè)發(fā)展的公共機構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施，辦事效率則考察規(guī)則框架與公共服務相結(jié)合產(chǎn)生的實際效果。BR的所有指標都在這三大維度下評分，前兩個維度主要通過“是非”判斷題進行評估，辦事效率維度則采用“前沿距離法”進行評估，即評估與最佳實踐的差距，相關(guān)得分既取決于各經(jīng)濟體自身改革力度，也受其他經(jīng)濟體改革進展影響。以企業(yè)準入指標為例，在規(guī)則框架維度下，考察公司名稱是否要求強制核驗，是否有最低實繳資本的要求等；在公共服務維度下，考察能否實現(xiàn)電子簽名和認證、能否公開獲取公司信息等；在辦事效率維度下，考察公司名稱的核準時長、公司注冊費用等。

二是評估方式。BR評估體系通過專家調(diào)查和企業(yè)調(diào)查兩種方式獲取數(shù)據(jù)。企業(yè)調(diào)查是世行首次采用的數(shù)據(jù)收集方式，針對“辦事效率”維度，對除“企業(yè)準入”“企業(yè)破產(chǎn)”外的其余8項指標的辦事效率進行評估，分值占比約27%。抽取的企業(yè)涉及全國范圍，包含混合所有制企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)，本次中國企業(yè)調(diào)查共抽取企業(yè)2189家進行。專家調(diào)查則只針對各經(jīng)濟體人口最多的1個城市進行，評估“規(guī)則框架”和“公共服務”維度，以專家對經(jīng)濟體的參評城市打分的方式進行評估（中國大陸專家調(diào)查的樣本城市為上海），占總分的73%。

三是評估視角。BR體系在原DB體系的基礎(chǔ)上作了繼承和拓展。一方面，從聚焦于單個企業(yè)辦事便利度的微觀視角拓展到重視對社會整體影響的宏觀視角，將考察點延伸至環(huán)境保護、職工福利、市場競爭、財政可持續(xù)、消費者保護、公平獲得商業(yè)機會等社會關(guān)切領(lǐng)域。如果某一指標影響企業(yè)收益，則該指標會在“企業(yè)靈活度”下進行評分，如企業(yè)準入時間與費用指標。而如果一項指標的影響延伸至社會公眾所關(guān)切的領(lǐng)域，如環(huán)境保護等，則該指標將在“社會效益”下進行評分。絕大多數(shù)指標兼具“企業(yè)靈活度”和“社會效益”方面的分數(shù)。例如，明晰的稅收規(guī)則對于單個企業(yè)（降低了合規(guī)成本）和更廣泛的社會層面（加強了信任和社會契約精神）均有益處，這樣，該項指標的分值，將在“企業(yè)靈活度”和“社會效益”之間進行分配。

另一方面，BR從關(guān)注法律法規(guī)等規(guī)定的出臺情況拓展到對相關(guān)規(guī)定落實實施效果的全面考察，體現(xiàn)了“所測即所得”的世行方法論，即重視對落地實施實際情況的評測。比如，筆者在參與上一輪與世行的最終磋商時，世行專家明確表示，即使現(xiàn)階段法律明確規(guī)定電子印章與物理印章具有同等法律效力，也必須有半數(shù)以上的企業(yè)已實際使用了電子印章才能被認可，也就是說光有紙面規(guī)則還不夠，還必須落地施行。

值得注意的是，為支持專家客觀公正地做好評估，經(jīng)濟體法律法規(guī)及相關(guān)政策的公開透明、易得易解非常重要，政府部門對它們的宣傳解讀極為必要，這也是世行評估的方法論所支持的。世行評估的領(lǐng)域相當廣泛（新BR評估體系的細項指標有近900個、1700多個測評點），無論世行內(nèi)的專家還是外部參加測評的專家，要全面、準確了解一個經(jīng)濟體所有相關(guān)規(guī)則和落地情況都存在困難，常有出現(xiàn)誤讀、誤答的情況。筆者從2018年至2021年，全程參與了世行與中國所有指標的最終磋商，經(jīng)歷了多個這樣的情形。印象最深的是，2018年世行評估的“保護中小投資者”指標，滿分100分，中國僅得48.33分，全球排名第119名。當時筆者在政府工作，基于此前多年的商法教學與研究，認真填寫了問卷，發(fā)現(xiàn)公允分值應為73分左右。由于專家對中國法律體系及具體規(guī)則不熟悉，導致了大量的誤判和錯判。后來我們和中國證監(jiān)會一起，對制度規(guī)則進行了正確的宣傳解讀，幫助專家形成了客觀公允的認識，避免了誤讀，這項指標得分為72分，排名提升至全球第28名。

在BR新評估中，世行測評的范圍和內(nèi)容更加廣泛，法律法規(guī)政策的透明度也是一個重要的測評要點。從全球最優(yōu)實踐的典型代表——新加坡來看，為了提升法律法規(guī)的公開和透明，新加坡會根據(jù)發(fā)展需要和實際情況對于法令和附屬法例進行及時修訂更新，并通過新加坡法律觀察（Singapore Law Watch）等渠道予以公布。上海通過“一網(wǎng)通辦”平臺集中公開所有相關(guān)法律法規(guī)政策，筆者認為也是一個非常好的實踐。

世界銀行營商環(huán)境評估于我國之益處

世界銀行營商環(huán)境評估，在全球產(chǎn)生了廣泛的影響力。對于我國而言，接受世行評估帶來了以下數(shù)個方面的益處：

一是有利于我國主動對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則。2018年，習近平總書記在上?？疾鞎r指出，“上海要瞄準最高標準、最高水平，優(yōu)化政務環(huán)境，打造國際一流營商環(huán)境”。二十屆三中全會《決定》指出，要主動對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并在若干重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標準相通相容。世行營商環(huán)境BR評估體系共引用了76份國際標準文件，涉及聯(lián)合國貿(mào)易法委員會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等多個國際機構(gòu)，集中反映了許多國際上優(yōu)化營商環(huán)境的成功實踐，體現(xiàn)了營造更高水平營商環(huán)境的導向，為我國深化相關(guān)領(lǐng)域改革、全面優(yōu)化營商環(huán)境提供了重要參照。

對于上海而言，開展世界銀行營商環(huán)境評估對標改革，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，主動對接國際規(guī)則、撬動國內(nèi)改革、全面優(yōu)化營商環(huán)境的重要任務和工作抓手。

二是有利于錨定改革目標和開拓改革思路。根據(jù)世行評估體系，營商環(huán)境是指企業(yè)無法控制的一系列條件，這些條件對企業(yè)整個生命周期中的行為有著重大影響。世界銀行的評估方法論雖然時有變動，但是關(guān)于“營商環(huán)境”的定義始終堅如磐石，未曾有絲毫變化，始終強調(diào)外部性和重大性。外部性，是指政府的監(jiān)管和法律法規(guī)的規(guī)定給企業(yè)設(shè)定了其無法控制的外部條件，這些條件是外生于企業(yè)而存在的。重大性，是指這些條件對企業(yè)全生命周期發(fā)展有著重大影響。外部性和重大性疊加為企業(yè)的制度性交易成本。

優(yōu)化營商環(huán)境的核心是降低制度性交易成本。世行評估的這一取向，有著堅實的理論基礎(chǔ)與實踐支撐。20世紀30年代，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主科斯率先在“生產(chǎn)成本”之外提出“交易成本”的概念。他發(fā)現(xiàn)，運用價格機制來配置資源，并非毫無成本，產(chǎn)權(quán)保護、談判簽訂合同、監(jiān)督合同執(zhí)行……都存在著交易成本。在科斯的理論中，交易成本是指在市場交易過程中產(chǎn)生的成本，包括獲取和處理信息的成本、協(xié)商和決策的成本、執(zhí)行和監(jiān)督的成本等。后來獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎的阿羅提出，科斯提出的交易成本實際上就是“一個經(jīng)濟體系運行的成本”，而不是單純的商業(yè)成本。

無獨有偶。與科斯同時代、當時也很年輕的中國經(jīng)濟學家張培剛在20世紀30年代研究時發(fā)現(xiàn)，當時湖南、江西等地中國農(nóng)民很窮，生產(chǎn)糧食的成本極低，但在沿海城市的糧食市場上，他們的大米卻競爭不過遠道而來的泰國大米。經(jīng)過調(diào)查，張培剛發(fā)現(xiàn)，地方割據(jù)、關(guān)卡敲詐等大大降低了內(nèi)地大米的競爭力。這種成本即世行所稱的制度性成本，即無論經(jīng)營主體如何努力，如何聰慧，都必須承擔的成本，這也正是世行評估所著力削減的。

遵循世行評估的方法論，取消一切不必要的監(jiān)管，降低企業(yè)的制度性交易成本，有利于我國錨定改革目標，開拓改革思路。

三是有利于校準價值中樞和優(yōu)化改革措施。世行的目標是，通過營商環(huán)境評估，推進全球制度變革，降低乃至消滅絕對貧困，促進并實現(xiàn)共同繁榮。具體而言，到2030年，將日均生活費低于1.25美元的人口比例降低到3%以下，每個國家底層40%人口的收入有所增長。

營商環(huán)境評估的核心價值與我國法治建設(shè)的目標一脈相承，就是給予最小受惠者以最大的利益。這一價值選擇有著堅實的社會學基礎(chǔ)：當?shù)讓拥玫秸疹?，生活安定幸福，中層就能獲得足夠的支撐，而中層是整個社會的中堅，中層穩(wěn)定則整個社會穩(wěn)定。正因為如此，世行的企業(yè)調(diào)查對象，中小企業(yè)占了絕大多數(shù)。良好的營商環(huán)境，一定是充滿溫情和善意的所在。例如，有的科技園為鼓勵小微企業(yè)入駐創(chuàng)業(yè)，給予免收一定期間房租的政策優(yōu)惠，有些地區(qū)給予外地來找工作的大學生，提供數(shù)日的免費住宿，均與世行價值體系相吻合。平等并不意味著一刀切，存在強式平等和弱式平等之分。對于弱勢群體予以傾斜保護，恰恰體現(xiàn)的是實質(zhì)上的平等。2026年上海優(yōu)化營商環(huán)境行動方案指出，針對勞動者“困在算法里”的流弊，要加強平臺算法治理，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)營活動，推動平臺企業(yè)和平臺內(nèi)經(jīng)營者、勞動者共贏發(fā)展。針對城市煙火氣不足的情形，行動方案指出，優(yōu)化外擺投攤，戶外廣告、戶外招牌等監(jiān)管審批，助力首發(fā)經(jīng)濟、夜間經(jīng)濟發(fā)展，持續(xù)提升街區(qū)活力和“煙火氣”。

世行以該價值觀為引領(lǐng)，在諸多諾獎獲得者的參與下，構(gòu)建了一套可量化、可比較、可競爭、可改革的評估體系。該體系非常強調(diào)以企業(yè)感受度為評價標準。早在《2019年營商環(huán)境報告》中，時任世行行長金墉先生稱，“所測即所得。沒有任何報告比《營商環(huán)境報告》更好地闡述了這句格言”。世行在全球開展的企業(yè)調(diào)查，根據(jù)真實客觀的調(diào)查數(shù)據(jù)來評定營商環(huán)境的優(yōu)劣，充分體現(xiàn)了“所測即所得”的科學精神。這對于我國校準改革價值中樞和優(yōu)化改革措施，無疑大有裨益。例如，企業(yè)破產(chǎn)指標考察是否為中小微企業(yè)提供專門的破產(chǎn)程序，為我國進一步細化優(yōu)化相關(guān)制度安排提供了重要參考。

世行評估上海何以優(yōu)異

上海是中國大陸的世行評估唯一專家調(diào)查樣本城市。近年來，筆者見證了上海持續(xù)以世行對標改革作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要牽引，實現(xiàn)營商環(huán)境的整體改進提升。上海的做法，值得各地借鑒。

高位推動。上海對營商環(huán)境的高度重視是有目共睹的。每年年初上海市委市政府都會召開全市優(yōu)化營商環(huán)境大會，每年出臺一版營商環(huán)境的行動方案，迭代推進，持之以恒。同時，上海市人大不斷加強立法保障，定期開展執(zhí)法檢查，市政協(xié)等部門也積極開展專項調(diào)研，提出具體優(yōu)化意見建議。上海還注重發(fā)揮企業(yè)、商協(xié)會、媒體、智庫等作用，強化市級、區(qū)級以及街鎮(zhèn)園區(qū)樓宇基層的協(xié)同發(fā)力，建立了凝聚社會各方合力推進的工作機制。

正因為如此，在世行評估的企業(yè)調(diào)查環(huán)節(jié)，上海在便利化方面表現(xiàn)搶眼。例如，納稅便利化方面，以下測評點名列全球第一：電子化報稅率、電子化繳稅率，增值稅退稅便利度等。類似地，在支付便利化方面，上海也表現(xiàn)優(yōu)異。電子支付貨款的比例、電子收款到賬時間、電子收付款成本等測評點，也位列全球第一。

重點突破。上海組建了全市層面的營商工作專班，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進的同時，聚焦重點任務進行攻堅突破。2025年，上海選取企業(yè)需求迫切、部門協(xié)同推進要求高的十個事項，包括對標改革、惠企政策服務、涉企行政檢查、融資服務、網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境、規(guī)制職業(yè)舉報、辦理破產(chǎn)、街鎮(zhèn)營商環(huán)境等，納入“十大攻堅突破任務”，推出一批增量舉措，得到良好社會效果。

事非經(jīng)過不知難。一分耕耘，一分收獲。在世行評估中，對法院在解決商業(yè)糾紛中獨立公正的看法、將法院視為制約因素的感知指數(shù)、對調(diào)解作為解決商業(yè)糾紛的可靠替代方式的看法、報告競爭對手少于兩家的企業(yè)百分比等測評點，均名列全球第一。

修法調(diào)規(guī)。上海非常重視用好地方性法規(guī)權(quán)限，特別是《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》建立了常態(tài)化的修訂機制，筆者在政府法治部門工作八年，真切地感受到，修法調(diào)規(guī)對于營商環(huán)境優(yōu)化是多么重要。例如，《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》將供電可靠性評價、建筑師負責制等世行標準入法固化。再如，《上海市供用電條例》第十三條規(guī)定，供電企業(yè)應當在全市范圍內(nèi)合理布置搶修力量，對供電故障及時搶修。自接到報修之時起，到達現(xiàn)場搶修的時限，外環(huán)線內(nèi)不超過六十分鐘，外環(huán)線外不超過九十分鐘。因天氣、交通等特殊原因無法在規(guī)定時限內(nèi)到達現(xiàn)場的，應當向報修人作出解釋。

在強有力的法律保障之下，世行評估中上海的供電可靠性指標表現(xiàn)優(yōu)異，如一個典型月份的停電次數(shù)、一次典型停電的持續(xù)時間（小時）、一次典型停電造成的損失（占年度銷售額的百分比）等測評點均排名全球第一。同樣為基礎(chǔ)設(shè)施類指標，經(jīng)歷供水不足的企業(yè)占比、將交通運輸視為制約因素的感知指數(shù)、更換互聯(lián)網(wǎng)服務提供商的難度指數(shù)、將海關(guān)和貿(mào)易法規(guī)視為制約因素的感知指數(shù)等，也名列全球第一，這與上海營造的公開公平公正的法治環(huán)境，顯然密不可分。

“金杯銀杯不如老百姓的口碑”。上海以對標改革為牽引，推動營商環(huán)境的整體優(yōu)化，并非僅僅著眼于世行排名，而是著力于讓企業(yè)、特別是中小企業(yè)和普通民眾清晰地感受到改革帶來的紅利。

習近平總書記強調(diào)：“營商環(huán)境沒有最好，只有更好?！?026年1月4日，上海召開全市優(yōu)化營商環(huán)境工作大會，把“新春第一會”提前為“新年第一會”，發(fā)布《上海市加快打造國際一流營商環(huán)境行動方案（2026年）》。在借鑒世行評估底層邏輯的基礎(chǔ)上，堅持以我為主，自主改、主動改，積極體現(xiàn)上海營商環(huán)境實踐特點，從四個不同的維度打造良好的營商環(huán)境。各維度的價值導向各不相同，體現(xiàn)了政策制定者對營商環(huán)境的深刻體察：政務服務環(huán)境強調(diào)高效便捷，市場競爭環(huán)境強調(diào)公平公正，產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境強調(diào)友好適配，社會共治環(huán)境強調(diào)多元協(xié)同。

這樣的行動方案，有頂層設(shè)計，有價值引領(lǐng)，有系統(tǒng)集成，更有整體推進，相信能夠在持續(xù)營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，推動高質(zhì)量發(fā)展方面，提供有力的支撐。

（作者為法學教授，華東政法大學副校長、中國法治化營商環(huán)境研究院院長）