界面新聞記者 | 趙孟
界面新聞編輯 | 劉海川
隨著中國城鎮(zhèn)化進程邁入新的階段，人口結(jié)構(gòu)的深刻變化正成為現(xiàn)實政策的基礎(chǔ)坐標。
2026年2月3日，中央“一號文件”再次聚焦農(nóng)村，并提及“適應(yīng)人口變化趨勢，立足主體功能定位，結(jié)合自然災(zāi)害防范，統(tǒng)籌優(yōu)化村鎮(zhèn)布局，提高村莊規(guī)劃質(zhì)量和實效，合理確定建設(shè)重點和優(yōu)先序”等未來農(nóng)村工作的布局。
界面新聞記者梳理歷年中央一號文件對人口與鄉(xiāng)村發(fā)展的政策脈絡(luò)，可清晰看到從“被動應(yīng)對”到“主動適配”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。2013年首次提出“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，此后十余年間，政策焦點持續(xù)圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶、公共服務(wù)均等化等核心議題展開。2019年進一步提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，到2024年提出“實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動”，2025年則明確“順應(yīng)人口變化趨勢，推動鄉(xiāng)村全面振興與新型城鎮(zhèn)化有機結(jié)合”，形成了應(yīng)對農(nóng)村人口變化覆蓋戶籍、教育、社保、住房的完整政策鏈條。
與以往側(cè)重“人口向城鎮(zhèn)流動”的政策導(dǎo)向不同，2026年中央一號文件實現(xiàn)了兩大突破：一是首次將人口變化作為鄉(xiāng)村國土空間布局的“前置條件”，明確要求規(guī)劃編制必須精準對接人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布的動態(tài)變化；二是提出“片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興”的新路徑，取代往年“村莊分類建設(shè)”的表述，標志著中國鄉(xiāng)村治理從“單點突破”向“系統(tǒng)整合”的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)變背后，是對鄉(xiāng)村人口“三土聚合”新特征的深刻洞察，既要應(yīng)對“離土”人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的長期趨勢，也要保障“守土”的老人、婦女等群體的基本生活需求，更要承接“歸土”的返鄉(xiāng)青年、創(chuàng)業(yè)人才的發(fā)展訴求。
北方某市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一位負責(zé)規(guī)劃工作的處長向界面新聞指出，在城市化早期，農(nóng)村就已率先出現(xiàn)人口流失現(xiàn)象，偏遠地區(qū)長期存在以留守婦女、老人和兒童為主的“空心化”結(jié)構(gòu)。隨著城鎮(zhèn)化推進和生育水平持續(xù)走低，這一趨勢并未逆轉(zhuǎn)，反而在農(nóng)村表現(xiàn)得更加集中和劇烈，這為農(nóng)村工作提出了新挑戰(zhàn)。
國家統(tǒng)計局最新公布的2025年全國人口數(shù)據(jù)顯示，中國人口結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分布正在發(fā)生深刻變化。截止2025年底，全國常住人口約為 140489 萬人，較上年減少約339萬人，呈現(xiàn)出人口總量略有下降的態(tài)勢。與此同時，全國常住人口中城鎮(zhèn)人口達到95380萬人，比上年增加約1030萬人，而鄉(xiāng)村常住人口降至45109萬人，減少約1369萬人。由此，全國人口城鎮(zhèn)化率升至 67.89%，同比提高0.89個百分點，繼續(xù)保持穩(wěn)步上升趨勢。
長期以來，城鎮(zhèn)化率一直被視為中國現(xiàn)代化進程中最重要的結(jié)構(gòu)性指標之一。人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，不只是居住形態(tài)的改變，更意味著就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)體系、公共服務(wù)供給方式和社會組織形態(tài)的整體轉(zhuǎn)型。從這個意義上說，城鎮(zhèn)化率的持續(xù)提高，本身就是一個國家走向現(xiàn)代化的重要標志。中國過去數(shù)十年的發(fā)展路徑，正是建立在這一判斷之上。
但隨著城鎮(zhèn)化快速推進，人口持續(xù)向城市和縣城集聚，農(nóng)村人口總量下降、老齡化加速、區(qū)域分化加劇等問題也逐漸顯現(xiàn)。正是在這樣的背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略被提出，其初衷并非否定城鎮(zhèn)化，而是回應(yīng)城鎮(zhèn)化進程中暴露出的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題，防止農(nóng)村在持續(xù)“失血”的過程中陷入全面衰退。
這也解釋了為什么在相當長一段時間內(nèi)，政策層面對農(nóng)村人口問題呈現(xiàn)出一種微妙的張力：一方面承認農(nóng)民進城、人口流動是不可逆的長期趨勢；另一方面又試圖通過投入和建設(shè)，維持鄉(xiāng)村的整體活力，避免出現(xiàn)大面積“空心”和“失序”。
今年中央一號文件中提出“適應(yīng)人口變化趨勢，統(tǒng)籌優(yōu)化鄉(xiāng)村國土空間布局”，標志著這種張力正在發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。文件不再回避人口變化這一前提，而是將其作為鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)和資源配置的起點。
“年輕人基本不會再回到村莊生活，下一代至少要送到縣城接受教育；能隨子女進城的老人會盡量進城，無法外出的，則在村莊中完成養(yǎng)老。”上述農(nóng)業(yè)農(nóng)村局人士判斷，隨著上世紀六七十年代出生的農(nóng)村老年人口逐步退出，未來相當一部分村莊將面臨人口自然消散的問題。
在這一背景下，農(nóng)村人口持續(xù)減少被視為一種長期、結(jié)構(gòu)性趨勢。該人士認為，從財政可持續(xù)性角度看，國家缺乏能力對所有分散村莊進行長期、高標準投入，這一現(xiàn)實在政策層面是清楚的。隨著農(nóng)村養(yǎng)老人口逐步自然減少，中國整體城鎮(zhèn)化水平也將自然抬升，未來可能接近85%甚至更高。
也正因如此，今年中央一號文件提出“統(tǒng)籌優(yōu)化鄉(xiāng)村國土空間布局、合理確定建設(shè)重點和優(yōu)先序”，在他看來，本質(zhì)上是一種未雨綢繆的制度安排。其核心并非在所有村莊平均發(fā)力，而是基于人口變化趨勢，對村鎮(zhèn)進行分類判斷：對具備區(qū)位、規(guī)模和功能支撐條件、未來仍可能作為區(qū)域節(jié)點存在的村鎮(zhèn)，給予必要和集中的建設(shè)投入；對缺乏人口和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)域，則通過規(guī)劃引導(dǎo)其逐步退出高強度建設(shè)序列。
“這是一個過渡期的理性選擇?！彼硎?，這意味著鄉(xiāng)村振興不再以假設(shè)人口穩(wěn)定甚至回流為前提，而是在承認人口持續(xù)流動和分化的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，重新安排村鎮(zhèn)布局、建設(shè)重點和公共資源投向。