界面新聞記者 | 張旭

界面新聞編輯 | 劉海川

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷來“靠天吃飯”。在全球氣候變化加劇的當下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性風險持續(xù)加大，如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)防災減災體系建設至關重要，其直接關乎糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的底線。

2026年2月3日，新華社受權發(fā)布黨的十八大以來第14個指導“三農(nóng)”工作的中央一號文件，該文件又再次著重提及農(nóng)業(yè)防災減災體系建設。

全文第一部分“提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質量效益”中提到，強化農(nóng)業(yè)防災減災體系建設。開展農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃，加強氣象、水文、地質災害監(jiān)測預報預警，提高應對極端天氣能力。推進大江大河控制性樞紐、堤防達標提標和蓄滯洪區(qū)建設，強化病險水庫、大中型病險水閘除險加固，加強農(nóng)田溝渠修復整治、中小河流和平原澇區(qū)治理，提升山洪溝風險管控與防洪治理能力，做好災毀設施恢復重建。

此外，加強北方地區(qū)防洪排澇體系建設，適度提高工程建設標準。加強抗旱應急水源工程和農(nóng)田排澇設施建設，健全救災機具配置和應急調(diào)用機制。強化病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，推進重大動物疫病聯(lián)防聯(lián)控。推進農(nóng)田防護林建設，加強森林草原防滅火工作。

“這是適應當前農(nóng)業(yè)發(fā)展和氣候變化形勢的必然之舉?！苯鹕茖氜r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、南京財經(jīng)大學糧食和物資學院教授錢龍告訴界面新聞，一號文件將“農(nóng)業(yè)防災減災體系建設”單獨列出和著重表述，是通過加強體系建設對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性開展主動管理，最終確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供。

農(nóng)業(yè)防災減災體系建設為何如此重要？未來，我們又該如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)防災減災體系建設？

防災減災就是抓增產(chǎn)增收

“自然災害是糧食生產(chǎn)最大的威脅，抓防災減災也就是抓增產(chǎn)增收。”中央財辦分管日常工作的副主任、中央農(nóng)辦主任韓文秀2月4日在國新辦發(fā)布會上表示，近兩年，我國每年因為各種自然災害造成農(nóng)作物受災面積高達1000多萬公頃。要把農(nóng)業(yè)防災減災體系建設擺在更加突出的位置，加強災害監(jiān)測預報預警，強化農(nóng)田水利建設，健全救災機具配置和應急調(diào)度機制，提高應對極端天氣的能力，確?？篂膴Z豐收。

界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，歷年中央一號文件從最初強調(diào)氣象對農(nóng)業(yè)的基礎服務作用，到如今全面系統(tǒng)部署、強化農(nóng)業(yè)防災減災能力建設，這一轉變，體現(xiàn)了我國主動適應氣候變化，將農(nóng)業(yè)防災減災建設提升至糧食增產(chǎn)增收前提的戰(zhàn)略高度。

2005年一號文件首次提出“提高農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力”，此后21年間，國家對“氣候影響農(nóng)業(yè)”的重視程度從零散提及到專項部署，從被動應對到主動適應。2025年一號文件對防災減災內(nèi)容專設獨立小節(jié)，提及加強農(nóng)業(yè)防災減災能力建設，強化氣象為農(nóng)服務。

聚焦2026年一號文件，防災減災內(nèi)容再次提及并有所深化，并將其放置在“提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質量效益”部分。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員胡冰川告訴界面新聞，把防災減災提升至“增產(chǎn)增收前提”的高度，本質上是把農(nóng)業(yè)的主要矛盾從“怎么多種一點”進一步前移到“怎么把既有產(chǎn)能穩(wěn)住、把風險降下去”。這意味著防災減災不再只是“救災工作”，而是穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)價、穩(wěn)預期的基礎性能力建設。

今年文件的突出特點是把防災減災從“單一環(huán)節(jié)”擴展為“全鏈條、系統(tǒng)性工程”，其涵蓋了氣候資源普查、監(jiān)測預警體系建設、工程防御（包括水利、防護林建設）以及災后恢復等內(nèi)容，體現(xiàn)了我國在防災減災體系建設層面的系統(tǒng)性治理思維。

胡冰川表示，文件分別從氣候端、工程端以及區(qū)域端等方面進行部署。比如，區(qū)域端明確提出“加強北方地區(qū)防洪排澇體系建設、適度提高工程建設標準”，并同步強調(diào)抗旱應急水源、救災機具配置與應急調(diào)用機制等。

此外，文件還結合不同區(qū)域特點針對性施策。錢龍稱，今年一號文件區(qū)分了北方防洪排澇、平原區(qū)的澇區(qū)治理以及山洪溝風險管控等不同場景特點，體現(xiàn)了因地制宜的原則。

農(nóng)業(yè)防災減災體系有待提升

目前，我國農(nóng)業(yè)防災減災體系在均衡性、精準性和韌性建設方面，還有較大提升空間。

中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院公共管理與發(fā)展系主任孔鋒告訴界面新聞，隨著氣候變化加劇，極端天氣事件頻發(fā)多發(fā)，當前防災減災體系在災害監(jiān)測預警精度、防災減災設施覆蓋率、技術推廣應用等核心領域，仍存在諸多突出短板，與精準化、高效化、常態(tài)化的防災減災需求相比尚有明顯差距。

孔鋒長期從事氣候變化與農(nóng)業(yè)防災減災研究。他表示，在監(jiān)測預警農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，我國針對性、精細化監(jiān)測能力仍顯不足，尤其是面向不同作物生育期、設施農(nóng)業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)的專項監(jiān)測覆蓋不夠，預警信息與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需求的適配度有待提升。

錢龍也持有一致意見。他稱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能僅依靠籠統(tǒng)的天氣預報。“很多農(nóng)業(yè)災害都是局部性的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要更多微觀、中小尺度的氣候預報，以精準化氣候預測和預警來支撐農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展，而這也是當前亟待完善的短板之一?！?/span>

此外，在實踐中，各地防災工程覆蓋以及建設標準還存在差異。錢龍指出，不少地方的中小型農(nóng)田水利設施長期缺乏建設和維護，路渠老化失修、覆蓋不全。甚至部分工程還按照過去的標準建設，已無法適應新時期日益頻發(fā)的極端天氣和相應的韌性建設標準。

目前，技術推廣落地還存在 “最后一公里”問題。錢龍談到，因成本高、操作復雜或是農(nóng)戶認知不足、采納意愿低等原因，部分成熟的防災減災技術普及率還不高。比如水肥一體化技術、耐澇抗旱品種的種植推廣，還需要政府和市場共同發(fā)力，通過降本增效、加大宣傳、政策引導等方式，加快提升普通農(nóng)戶的采納意愿和應用率。

多元投入長效機制不健全也是制約體系建設的短板之一。農(nóng)業(yè)防災減災具有公共產(chǎn)品屬性，以公共財政支出為主并無問題，但過度依賴財政投入也會給地方政府帶來較大壓力。“目前借助社會資本、金融和保險市場等工具分散風險的做法還不夠充分，工具有待豐富，這也是制約體系發(fā)展的重要問題。”錢龍說。

孔鋒還表示，農(nóng)業(yè)防災減災涉及氣象、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門，但當前多部門協(xié)同存在職責交叉、溝通不暢、聯(lián)動不足等問題，導致災害監(jiān)測數(shù)據(jù)共享不及時、預警信息發(fā)布不同步、應急處置力量調(diào)配不協(xié)調(diào)，影響了防災減災工作的整體效率。

“此外，災后快速定損的精準度不高、理賠時效偏慢。部分災后重建設施的長效管護機制不健全，難以持續(xù)發(fā)揮防災減災作用。”孔鋒說。

構建全產(chǎn)業(yè)鏈風險防控體系

孔鋒指出，農(nóng)業(yè)防災減災機制建設的核心目標是實現(xiàn)“風險可防、災害可抗、損失可控”，因此需從多部門協(xié)同、應急響應、長效管護三大核心機制入手。

針對多部門協(xié)同，孔鋒表示，需構建層級清晰的協(xié)同治理架構，界定各部門在監(jiān)測預警、工程建設、應急處置、災后恢復等環(huán)節(jié)的核心職責。此外，需完善協(xié)同考核與激勵機制，將多部門協(xié)同工作成效納入各部門年度績效考核體系。

優(yōu)化應急響應機制方面，則可針對不同級別災害制定差異化的響應預案以及后續(xù)針對不同區(qū)域災害特點，優(yōu)化應急救災物資儲備等。而在長效管護機制層面，孔鋒建議可推進農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃工作，摸清不同區(qū)域災害風險隱患，建立災害風險隱患臺賬，實行常態(tài)化排查與動態(tài)管理。

界面新聞注意到，此次一號文件就提到開展農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃工作。《中國氣象報社》報道稱，這是繼2023年后，“農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃”再次被寫入中央一號文件。與3年前不同的是，今年中央一號文件將農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃表述，從“研究開展”轉變?yōu)椤伴_展”。兩字之差，背后是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應氣候變化邁出的關鍵一步。

此外，多元投入長效機制健全方面，孔鋒建議，可引導社會資本、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與防災減災設施建設與管護，例如鼓勵保險機構開發(fā)針對性的農(nóng)業(yè)災害保險產(chǎn)品，擴大保險覆蓋面，分散災害風險。

實際上，從風險趨勢來看，未來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的挑戰(zhàn)將更為復雜。談及未來農(nóng)業(yè)災害可能面臨的新趨勢，錢龍表示，災害的并發(fā)性與轉化性凸顯，高溫干旱、暴雨洪澇等災害易快速轉換，強降雨、洪澇還常與病蟲害等災害疊加，這類復合型災害正成為新常態(tài)。

這也意味著，未來極端天氣頻發(fā)強發(fā)，對農(nóng)業(yè)防災減災的系統(tǒng)協(xié)同提出了更高要求。

對此，未來我國農(nóng)業(yè)防災減災體系建設應聚焦哪些核心方向？錢龍建議，需強化智慧化預警系統(tǒng)建設。依托人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術，完善農(nóng)業(yè)氣象災害的精密監(jiān)測、智能預警與快速評估系統(tǒng)，打造精準防災的數(shù)字決策大腦，這也是今年一號文件中人工智能與農(nóng)業(yè)發(fā)展深度融合的要求體現(xiàn)。

此外，要提升農(nóng)業(yè)基礎設施韌性。強化農(nóng)田水利等各類農(nóng)業(yè)基礎設施建設，結合新時期災害特點開展“適災化”改造，全面提升基礎設施應對，增強其災后恢復能力。

“還要構建全產(chǎn)業(yè)鏈風險防控體系?！卞X龍指出，除做好災前預防、災后處置外，持續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險體系，推動其從保成本向保收入、保價格延伸，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨、期權等金融工具，搭建從生產(chǎn)到市場的全鏈條風險分散體系。

此外，要加強農(nóng)業(yè)生態(tài)屏障建設。需發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)小氣候、防風固沙、涵養(yǎng)水源的天然減災功能，從源頭降低災害發(fā)生的可能性和產(chǎn)生的負面沖擊。

除卻上述方向之外，胡冰川還指出，未來，產(chǎn)區(qū)風險向流通端外溢的可能性將上升。例如動物疫病影響不只體現(xiàn)在減產(chǎn)，損失還可能通過價格、物流和加工環(huán)節(jié)被進一步傳導放大。

“一號文件將氣候資源普查區(qū)劃、工程建設、應急機具調(diào)度和病蟲害防控等統(tǒng)籌部署，本質上正是在構建這樣一套更加穩(wěn)健、有韌性的農(nóng)業(yè)防災減災體系。”胡冰川說。