界面新聞記者 | 張旭

界面新聞編輯 | 劉海川

耕地是糧食生產的命根子。堅決打擊各類耕地違法行為對守護糧食安全至關重要。

2026年2月3日，新華社受權發(fā)布黨的十八大以來第14個指導“三農”工作的中央一號文件。在耕地保護方面，文件明確提出，堅決打擊各類破壞耕地違法行為，嚴防“大棚房”等問題反彈回潮。這意味著我國對此類問題仍然保持著常態(tài)化整治態(tài)勢，體現了政策延續(xù)性。

今年是“十五五”開局之年。資源環(huán)境與發(fā)展研究院研究員、南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍告訴界面新聞，文件提及“嚴防大棚房問題”核心是為各地定基調、立規(guī)矩，在農村集體建設用地、宅基地等相關領域劃定不可突破的紅線，同時是對耕地保護、生產生態(tài)協(xié)調要求的一貫強調。

“大棚房”問題本質是改變土地性質用途，直接威脅國家糧食安全的根基。其是指一些企業(yè)、個人或者組織借建設農業(yè)設施或農業(yè)園區(qū)之名，違法違規(guī)占用耕地甚至永久基本農田，違法用于非農業(yè)建設的行為。

為遏制耕地“非農化”，我國高度重視“大棚房”整治問題。界面新聞注意到，國家自2018年先后開展了3次集中清理整治行動。相關政策核心表述圍繞“整治”“遏制”“集中打擊”等關鍵詞，強調對借設施農業(yè)為名侵占耕地行為的零容忍態(tài)度。

2018年9月15日，農業(yè)農村部、自然資源部印發(fā)《關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化的方案》，自此拉開了集中整治“大棚房”的序幕。

在該專項行動整治前，兩部門曾在同年8月召開動員部署會并通報各地初步排查的情況。會議指出，通過對全國各地初步排查發(fā)現，不少地區(qū)存在流轉農村土地違法違規(guī)進行非農建設問題，表現形式多以發(fā)展現代農業(yè)為名，擅自改變農用地用途違法占地建設住宿餐飲、休閑旅游等經營性場所。

中國社會科學院政治學研究所研究員陳明告訴界面新聞，“大棚房”主要分為3類情況：第一類是明知故犯的主觀違規(guī)，即借農業(yè)大棚建設之名，違規(guī)修建莊園、別墅、民宿酒店等設施開展經營性活動；第二類是在合規(guī)設施基礎上的違規(guī)拓展，原本是合法建設的日光溫室、各類農業(yè)大棚，卻在其中附帶開展娛樂、餐飲等非農經營活動；第三類是看護房超標準建設及違規(guī)使用，即原本用于大棚日常管護的看護房，不僅存在超規(guī)建設的問題還被挪作居住等非管護用途。

上述專項行動的整治范圍主要圍繞以上3類違規(guī)占用耕地問題展開。據央視新聞2018年12月報道，農業(yè)農村部、自然資源部等12個部門共排查農業(yè)設施1887萬個，發(fā)現并整改“大棚房”問題17.4萬個，嚴肅查處了一批占用耕地以設施農業(yè)為名搞非農經營的違法違規(guī)行為，有效遏制了“大棚房”問題蔓延態(tài)勢。

至于“大棚房”現象產生的原因，錢龍表示，主要有三個關鍵誘因。一是利益驅動形成的推拉力。錢龍認為，相較于純粹的農業(yè)耕種收益，農業(yè)大棚相關的土地非農化開發(fā)能帶來更高的經濟收益。農業(yè)比較利益偏低與非農化開發(fā)的高價值形成明顯對比，這種巨大的利差誘惑，容易讓相關主體為追求收益觸碰政策紅線。

此外是地方發(fā)展訴求的彈性應對。錢龍表示，早期一些地方為招商引資、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和地方經濟，會采取一些所謂的“創(chuàng)新方式”來突破農村非農建設用地限制，在政策合法性附近打“擦邊球”，試圖在正規(guī)途徑難以解決建設用地問題時，通過大棚房這類違規(guī)方式彈性的滿足非農建設用地需求?！艾F在通過頂層設計，明確這類行為違規(guī)違法，也是一種撥亂反正。”

最后，制度與監(jiān)管存在短板?！斑@里面既有制度設計層面的不足，也有監(jiān)管體系存在薄弱環(huán)節(jié)的原因，一旦政策監(jiān)管稍微趨松。而這正是此次文件再次劃定‘紅線’的關鍵所在，旨在筑牢監(jiān)管堤壩，提高違法成本?！卞X龍說。

仍需值得注意的是，雖然，2018年整治行動在一定程度上遏制了“大棚房”問題，但仍有個別地方“大棚房”問題開始反彈。對此，2021年5月25日，農業(yè)農村部、自然資源部聯(lián)合部署開展“大棚房”問題專項清理整治行動“回頭看”方案，重點聚焦涉及“大棚房”的3類問題，開展全面排查整治。

會議強調，各地要結合實際細化實施方案，實行網格化管理、拉網式排查，做到逢園必進、逢棚必查。對排查發(fā)現的違法違規(guī)問題，逐一建檔立冊，發(fā)現一個整治一個，完成一個銷號一個。

對于“大棚房”問題整治，我國始終保持高壓態(tài)勢。2023年5月，兩部委又繼續(xù)開展“大棚房”問題回潮反彈排查整治。同年6月，為發(fā)揮警示教育作用，上述部委對5起涉及“大棚房”問題的典型案例予以公開通報。

2025年1月，自然資源部又再次公布了14起“大棚房”典型案例。督察發(fā)現，一些地方市縣政府防止“大棚房”問題反彈主體責任落實不到位，新增“大棚房”問題禁而未絕；一些地方農業(yè)農村、自然資源部門監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴；個別地方“大棚房”問題漏查漏報，邊整改邊復發(fā)、死灰復燃，甚至虛假整改等。

例如，2017年9月，內蒙古自治區(qū)通遼市科爾沁區(qū)哲南農場金禾灣田園綜合示范基地在其租賃土地范圍內違法占地28.93畝（耕地8.63畝）開挖人工湖。隨后幾年內，該基地違法建設跑馬場以及人工沙灘、滑梯、蹦床、簡易帳篷等非農娛樂休閑設施，共違法占地58.08畝，其中耕地34.64畝。而當地部門一直未發(fā)現未查處。

督察認為，通遼市及科爾沁區(qū)政府對防范杜絕“大棚房”問題反彈，層層壓實和傳導責任不夠，監(jiān)管不力。督察指出問題后，地方組織拆除非農設施，大棚內部已恢復種植養(yǎng)殖，追責問責5名責任人。

此前在2024年11月27日，農業(yè)農村部召開“大棚房”問題常態(tài)化監(jiān)管工作推進會。會議指出，“大棚房”具有長期性、隱蔽性、復雜性，稍有放松就容易出現點上的反彈回潮，必須深刻認識“大棚房”問題常態(tài)化整治的極端重要性，堅持全面排查，從嚴整治，建立長效監(jiān)管機制，保持高壓態(tài)勢，以零容忍的態(tài)度堅決整治存量問題、杜絕新增問題，緊盯不放、常抓不懈，長久鞏固好清理整治效果。

界面新聞梳理發(fā)現，去年一號文件中也曾就“大棚房”問題進行部署并按照上述工作思路推進。2025年中央一號文件提到，持續(xù)整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、亂占耕地建房等問題，堅決遏制破壞耕地違法行為。

在今年一號文件發(fā)布前，2026年1月22日，農業(yè)農村部科學技術司司長周云龍在國新辦發(fā)布會上又再次重申，牢牢守住18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農田保護紅線，農業(yè)農村部會同自然資源部扎實推進農村亂占耕地建房整治，嚴防“大棚房”等問題反彈回潮。

就陳明調研發(fā)現，經過國家此前開展的3輪集中整治行動，當前 “大棚房” 問題以偶發(fā)為主，性質遠不及以往惡劣，總體呈現輕微越界的特點。

而如何防止“大棚化”問題反彈？陳明表示，除了依法從嚴推進整治工作外，日常的政策宣講以及生產經營各環(huán)節(jié)的常態(tài)化提醒也尤為關鍵，且需將這些舉措與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊基層治理的日常網格化管理有機融合。

此前在農業(yè)農村部召開的“大棚房”問題常態(tài)化監(jiān)管工作推進會上，相關領導表示，要健全“大棚房”日常監(jiān)管巡查機制，用好信息化手段提升常態(tài)化監(jiān)管效率，指導各地每年對轄區(qū)內用于種植生產的農業(yè)設施、備案的設施農業(yè)用地開展一次全覆蓋巡查，做到早發(fā)現、早制止、早整改。要慎重穩(wěn)妥、嚴謹準確認定“大棚房”問題性質，把準標準，嚴格程序，既不能隨意擴大范圍，也不能絲毫放松要求，對確屬“大棚房”問題的要從嚴從快整治，設定明確的整改時限，定期開展“回頭看”，依法依紀從嚴查處相關違法違規(guī)主體。