界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
日前，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布一起“禁止燃?xì)馄髽I(yè)等經(jīng)營者合并經(jīng)營案”。該案是反壟斷法實(shí)施以來，市場監(jiān)管總局首次禁止公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營者集中，有效維護(hù)了瓶裝液化石油氣市場競爭秩序。
2026年2月11日，市場監(jiān)管總局反壟斷二司司長徐樂夫在專題新聞發(fā)布會上首次公開解讀此案背后的三重考量。他介紹，首先，依法應(yīng)當(dāng)禁止。其次，有利于維護(hù)消費(fèi)者利益。瓶裝液化石油氣涉及民生領(lǐng)域，本案集中可能進(jìn)一步推高價格，增加群眾負(fù)擔(dān)。
此外，本案還具有一定的示范效果。“禁止本案為公用事業(yè)領(lǐng)域類似整合提供了審查范式，劃定了監(jiān)管‘紅線’，可有效提示公用事業(yè)企業(yè)關(guān)注并購整合壟斷風(fēng)險，從源頭預(yù)防、制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為?！毙鞓贩蛘f。
界面新聞注意到，為預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，2月11日，國家市場監(jiān)管總局還發(fā)布《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（下稱：《指南》），對市場支配地位認(rèn)定、濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為認(rèn)定以及經(jīng)營者集中審查等相關(guān)內(nèi)容作出針對性規(guī)定。
此次《指南》也是在總結(jié)上述執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對瓶裝液化氣等行業(yè)出現(xiàn)較多的壟斷協(xié)議行為，以及供水、供電、供氣、供熱等行業(yè)出現(xiàn)較多的限定交易、搭售和附加其他不合理交易條件等濫用市場支配地位行為，均進(jìn)一步細(xì)化表現(xiàn)形式。
個案實(shí)踐細(xì)化具體規(guī)則
公用事業(yè)包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理等行業(yè)，具有自然壟斷性、公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，易導(dǎo)致市場高度集中。
在執(zhí)法層面，具體到上述示范性案例，2024年10月，廣東省佛山市南海區(qū)6家從事瓶裝液化石油氣業(yè)務(wù)的企業(yè)簽署協(xié)議，擬在南海區(qū)新設(shè)并共同控制一家合營企業(yè)，投資、建設(shè)并運(yùn)營瓶裝液化石油氣儲配站。該集中未達(dá)國務(wù)院規(guī)定的經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事方自愿申報。
自愿申報意味著企業(yè)考慮到了事后審查的風(fēng)險，提前進(jìn)行了申報。
北京盈科（蘭州）律師事務(wù)所律師王重告訴界面新聞，公用領(lǐng)域企業(yè)在規(guī)劃合并、收購等經(jīng)營者集中行為時，即便營業(yè)額尚未達(dá)到當(dāng)年新申報門檻，仍應(yīng)當(dāng)參照《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》《橫向經(jīng)營者集中審查指引》等對集中后市場結(jié)構(gòu)指標(biāo)和競爭損害程度自查，必要時委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。若評估后可能達(dá)到排除或限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)自愿申報，并提供真實(shí)、全面的材料。否則，若事后被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)申報而未申報時，即便未產(chǎn)生排除、限制競爭效果的，也會被處以500萬元以下巨額罰款，若產(chǎn)生了排除、限制競爭效果，還會被責(zé)令停止集中行為恢復(fù)集中前狀態(tài)，并處上年度銷售額10%以下罰款。
市監(jiān)總局調(diào)查了解，上述集中具有一定示范效應(yīng)，市場中的其他經(jīng)營者也可能效仿設(shè)立同類型合營企業(yè)，進(jìn)一步惡化市場結(jié)構(gòu)。同時，集中提高了該市場成本、產(chǎn)量、銷售狀況的透明度，并使各經(jīng)營者生產(chǎn)成本、生產(chǎn)能力、產(chǎn)品差異化程度進(jìn)一步趨同，經(jīng)營者更易達(dá)成明示或默示的協(xié)調(diào)行為。
此外，市監(jiān)總局還指出，佛山市南海區(qū)瓶裝液化石油氣市場產(chǎn)能有限，由于用地要求嚴(yán)格等原因，增加產(chǎn)能較為困難，其他競爭者未來產(chǎn)能利用率預(yù)計已超85%。若集中后實(shí)體直接或間接漲價，下游客戶難以轉(zhuǎn)向其他競爭者獲得充足供應(yīng)，無法形成有效競爭約束。此外，受到許可資質(zhì)影響，該市場進(jìn)入壁壘高，難以出現(xiàn)新的有效競爭者。下游客戶亦十分分散，最大客戶占集中后實(shí)體總銷量比例預(yù)計不足1%，無法構(gòu)成有效買方制約。
中國人民大學(xué)法學(xué)院院長楊東告訴界面新聞，本案當(dāng)中，合營后實(shí)體在佛山市南海區(qū)瓶裝液化石油氣市場份額約為60%-65%，且市場進(jìn)入壁壘高、需求剛性，集中極易引發(fā)協(xié)同漲價、限制產(chǎn)能等排除競爭效果。
根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第33條規(guī)定，市監(jiān)總局結(jié)合多方面因素考量，深入分析了此項經(jīng)營者集中對市場競爭的影響，認(rèn)為此項經(jīng)營者集中對佛山市南海區(qū)瓶裝液化石油氣市場具有或可能具有排除、限制競爭效果，后決定禁止此項經(jīng)營者集中。
楊東表示，此舉彰顯了我國對民生剛需行業(yè)競爭秩序的高度重視。盡管涉事企業(yè)屬自愿申報，未達(dá)強(qiáng)制申報標(biāo)準(zhǔn)，但市監(jiān)總局仍積極評估并最終作出了禁止集中的決定，體現(xiàn)了強(qiáng)化自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的要求。此外，該行為還進(jìn)一步完善了反壟斷執(zhí)法體系，通過個案實(shí)踐細(xì)化具體規(guī)則，為后續(xù)類似案件提供了重要參照，增強(qiáng)了反壟斷執(zhí)法的前瞻性與威懾力。
公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管趨嚴(yán)
“這類壟斷并非技術(shù)創(chuàng)新形成的良性壟斷，而是兼具自然壟斷與行政性壟斷特征?！敝袊ù髮W(xué)教授、反壟斷法起草專家李曙光告訴界面新聞，我們需要通過監(jiān)管維持市場競爭結(jié)構(gòu)，保護(hù)公平競爭和消費(fèi)者權(quán)益。
談及監(jiān)管難點(diǎn)，楊東稱，一是企業(yè)常以規(guī)模效益、保障供應(yīng)等為由規(guī)避審查；二是未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)的集中隱蔽性強(qiáng)，需依賴政策引導(dǎo)、主動監(jiān)測與舉報機(jī)制；三是需平衡行業(yè)效率與公平競爭，對執(zhí)法專業(yè)性要求較高。
李曙光也認(rèn)為，監(jiān)管關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)法。只要企業(yè)開展并購，達(dá)到可能排除、限制競爭的標(biāo)準(zhǔn)，就必須納入反壟斷監(jiān)管。按照指南和頂層要求，達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)必須事先申報，未申報不得實(shí)施集中，核心目標(biāo)就是維護(hù)公平競爭。
我國公用事業(yè)長期以來是“政企合一”的政府管制體制。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，這類供給方式有助于維護(hù)社會穩(wěn)定，保證人民基本生活需求。一篇《公用事業(yè)改革概述》文章指出，這種體制下造成的弊端主要是政企不分、壟斷經(jīng)營，財政負(fù)擔(dān)重，效率低、服務(wù)差。
在改革開放背景下，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，原有管理體制弊端凸顯，推進(jìn)公用事業(yè)市場化改革迫在眉睫。20世紀(jì)80年代中期，我國公用事業(yè)開始進(jìn)行大刀闊斧改革，隨后在2002年，《促進(jìn)市政公用事業(yè)市場化改革的意見》出臺，拉開了以特許經(jīng)營為核心的市政公用事業(yè)改革序幕。
2004年5月1日，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（下稱：《辦法》）出臺。該《辦法》明確了特許經(jīng)營有關(guān)各方的權(quán)利、責(zé)任以及市場準(zhǔn)入和退出、招標(biāo)投標(biāo)、中期評估、監(jiān)督檢查、臨時接管、公眾參與等一系列制度。對包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等在內(nèi)的市政環(huán)境公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營。
改革以政企分開、政資分離為重要方向，逐步打破傳統(tǒng)行政壟斷與單一政府供給模式，通過特許經(jīng)營、市場準(zhǔn)入等制度安排，有序吸引社會資本參與建設(shè)與運(yùn)營。但后續(xù)在經(jīng)營制度展開下，部分經(jīng)營者容易濫用市場支配地位形成壟斷行為。
市監(jiān)總局發(fā)布的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告（2023）》顯示，2023年查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件27件，罰沒金額21.63億元。其中，涉及城鎮(zhèn)燃?xì)忸I(lǐng)域案件共4起，罰沒金額從一百多萬元到數(shù)千萬元不等。罰沒金額最高的是南京中燃城市燃?xì)獍l(fā)展有限公司濫用市場支配地位案，罰沒金額高達(dá)5040萬元。
而這類案件主要集中在濫用市場支配地位的行為，包括強(qiáng)制搭售增值產(chǎn)品、限定交易等。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究所所長劉俊海表示，反壟斷主要規(guī)制價格壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及經(jīng)營者集中等3類行為?！叭绻髽I(yè)并購會導(dǎo)致市場過度集中、壓制中小競爭者、損害消費(fèi)者權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)依法叫停?！?/span>
上述案例表明公用事業(yè)兼并收購是否會進(jìn)一步收緊？楊東表示，本案釋放了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管趨嚴(yán)的信號，未來公用事業(yè)領(lǐng)域企業(yè)并購重組可能面臨更為嚴(yán)格的審查。
為此，楊東建議，企業(yè)應(yīng)貫徹落實(shí)“十五五”規(guī)劃建議有關(guān)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、良性競爭的政策導(dǎo)向，將維護(hù)民生福祉與市場競爭秩序置于重要位置。
此外，企業(yè)應(yīng)主動評估集中對市場競爭的影響，尤其關(guān)注集中行為是否可能未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)但可能排除、限制競爭。如無法自行判斷集中是否具有競爭損害，可參照本案自愿申報方式，主動提交反壟斷審查，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評估，以此推動公用事業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)健康發(fā)展。