界面新聞記者 | 楊志錦
界面新聞編輯 | 王姝
十四屆全國人大四次會議5日上午在人民大會堂開幕，國務(wù)院總理李強向大會作政府工作報告。
去年中央經(jīng)濟工作會議已對今年的經(jīng)濟政策作出總體部署，政府工作報告在此基礎(chǔ)上延續(xù)并細(xì)化了相關(guān)要求。其中，政府工作報告提出的諸多量化指標(biāo)，成為各方關(guān)注的重點。據(jù)界面新聞記者梳理，今年政府工作報告主要有以下關(guān)注點：
1、經(jīng)濟增長目標(biāo)為4.5%—5%
根據(jù)政府工作報告，今年經(jīng)濟增長目標(biāo)為4.5%—5%。
這是中國第三次設(shè)置區(qū)間增速目標(biāo)，前兩次分別為2016年、2019年。同時，這一目標(biāo)增速相比2025年目標(biāo)增速（5%）有所下調(diào)。
政府工作報告稱，主要考慮是開局之年為調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險、促改革留出空間，為后期更好發(fā)展打牢基礎(chǔ)。經(jīng)濟增長目標(biāo)同2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)總體銜接，與我國經(jīng)濟長期增長潛力基本吻合，實現(xiàn)這個目標(biāo)具備有利條件，各地區(qū)要結(jié)合實際，通過扎實工作爭取好的結(jié)果。
“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”主要是，2035年要達到中等發(fā)達國家水平。《黨的二十屆四中全會<建議>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》（下稱：《輔導(dǎo)百問》）指出，應(yīng)當(dāng)按2020年提出達到中等發(fā)達國家水平時的標(biāo)準(zhǔn)，將人均GDP超過發(fā)達國家門檻（2萬美元以上）、實現(xiàn)2035年人均GDP比2020年翻一番（2020年不變價），作為達到中等發(fā)達國家水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)。按照這一遠(yuǎn)景目標(biāo)倒算，《輔導(dǎo)百問》稱，考慮總?cè)丝陬A(yù)計到2035年將年均減少0.20%左右，“十五五”和“十六五”時期GDP需要年均增長4.17%。
對比來看，今年的增速目標(biāo)顯著高于前述年均增速要求。今年政府工作報告還表示，在實際工作中努力爭取更好結(jié)果，也就是今年實際增速要落在4.5%-5%這一區(qū)間的上沿。
2、居民消費價格漲幅2%左右，保持不變
CPI也是政府工作報告提出的重要量化目標(biāo)。長期以來，CPI漲幅目標(biāo)一般設(shè)置在3%左右，個別通脹壓力較大的年份適度調(diào)整為3.5%或4%，去年CPI漲幅目標(biāo)下調(diào)至2%左右，今年繼續(xù)保持在2%左右。
究其原因，一方面，受有效需求不足等因素影響，2023年以來CPI月度同比漲幅持續(xù)低位運行，徘徊在0左右。設(shè)置2%的年度物價調(diào)控目標(biāo)，有助于更貼近實際經(jīng)濟運行狀況，增強宏觀政策的可信度和有效性。
另一方面，從國際比較看，主要發(fā)達經(jīng)濟體普遍將2%的CPI漲幅作為貨幣政策操作的錨定目標(biāo)，這為我國調(diào)整物價預(yù)期管理提供了參照。今年貨幣政策也將物價合理回升作為貨幣政策的重要考量。
政府工作報告解釋稱，居民消費價格漲幅2%左右，考慮了預(yù)期引導(dǎo)和現(xiàn)實可能，將通過改善總供求關(guān)系，推動價格總水平由負(fù)轉(zhuǎn)正、消費價格合理溫和回升，促進經(jīng)濟良性循環(huán)。
3.新增政府債總額度略高于上年
政府工作報告表示，今年繼續(xù)實施更加積極的財政政策。今年赤字率擬按4%左右安排，赤字規(guī)模5.89萬億元、比上年增加2300億元。擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元，持續(xù)支持“兩重”建設(shè)、“兩新”工作等。擬發(fā)行特別國債3000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元。
加總看，今年新增政府債務(wù)總規(guī)模11.89萬億元，相比上年略有增長，其中超長期特別國債、專項債額度持平于上年，赤字相比上年增加，資本補充債券相比上年有所減少。
考慮到今年還將設(shè)立8000億新型政策性金融工具（準(zhǔn)財政性質(zhì)），今年財政政策的力度不弱。
4、今年降準(zhǔn)降息仍有可能，降準(zhǔn)概率高于降息
政府工作報告表示，繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策。靈活高效運用降準(zhǔn)降息等多種政策工具，保持流動性充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟增長、價格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配。優(yōu)化創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，適當(dāng)增加規(guī)模。
今年初，央行副行長鄒瀾的國新辦發(fā)布會上，今年降準(zhǔn)降息還有一定的空間。從法定存款準(zhǔn)備金率看，目前金融機構(gòu)的法定存款準(zhǔn)備金率平均為6.3%，降準(zhǔn)仍然有空間。
鄒瀾稱，從政策利率來看，外部約束方面，人民幣匯率比較穩(wěn)定，美元處于降息通道，總體來看匯率不構(gòu)成很強的約束；內(nèi)部約束方面，2025年以來銀行凈息差已經(jīng)出現(xiàn)企穩(wěn)的跡象，連續(xù)兩個季度保持在1.42%，2026年還有規(guī)模較大的三年期及五年期等長期存款到期重定價，人民銀行也下調(diào)了各項再貸款利率，這些都有助于降低銀行付息成本、穩(wěn)定凈息差，為降息創(chuàng)造一定空間。
市場普遍認(rèn)為，今年降準(zhǔn)降息仍有可能，其中降準(zhǔn)概率高于降息，降息需要一定的觸發(fā)劑，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具額度可能增加。
5、發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，增加3000億
新型政策性金融工具起源于去年4月。去年4月25日召開的中共中央政治局會議提出，創(chuàng)設(shè)新的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，設(shè)立新型政策性金融工具，支持科技創(chuàng)新、擴大消費、穩(wěn)定外貿(mào)等。
去年四季度，5000億新型政策性金融工具創(chuàng)設(shè)，全部用于補充項目資本金。具體運作上，由三大政策性銀行籌資并通過SPV向項目注資。
政府工作報告指出，今年發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。對比看，今年新型政策性金融工具額度相比去年增加3000億元，有助于助力投資止跌回穩(wěn)。
6、設(shè)立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金
政府工作報告表示，設(shè)立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)确绞?，支持?jǐn)U大內(nèi)需。
財政金融協(xié)同促內(nèi)需政策由今年1月9日召開的國常會指部署。具體而言，圍繞促進居民消費，優(yōu)化實施服務(wù)業(yè)經(jīng)營主體貸款、個人消費貸款貼息政策，推動增加優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給，增強居民消費能力。圍繞支持民間投資，實施中小微企業(yè)貸款貼息政策，設(shè)立民間投資專項擔(dān)保計劃，建立支持民營企業(yè)債券風(fēng)險分擔(dān)機制，優(yōu)化實施設(shè)備更新貸款財政貼息政策。
今年1月，前述政策均已發(fā)布?，F(xiàn)在設(shè)立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金，用真金白銀支持相關(guān)領(lǐng)域，有助于前述政策更好實施，發(fā)揮促內(nèi)需的作用。
7、發(fā)行3000億特別國債注資工行、農(nóng)行
從2024年開始，中國開始發(fā)行超長期特別國債，用于“兩重”、“兩新”領(lǐng)域。
和上年對比，今年發(fā)行的超長期特別國債規(guī)模不變，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整，其中用于消費品以舊換新的額度減少500億元，用于設(shè)備更新和“兩重”建設(shè)的額度保持不變，剩余500億待定。
政府工作報告還稱，擬發(fā)行特別國債3000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。
去年，財政部已發(fā)行5000億特別國債注資中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、郵儲銀行，平均每家注資1250億。今年的3000億特別國債預(yù)計將向工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行注資，平均每家1500億，主要因為工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行體量更大，需要的注資規(guī)模更高。
財報數(shù)據(jù)顯示，截至2025年9月末，農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行核心一級資本充足率分別為11.16%、13.57%，顯著高于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在高于監(jiān)管要求時注資，主要因為近年銀行凈息差不斷下降后銀行利潤下滑，內(nèi)源性資本補充壓力增加，同時外源性資本補充難度加大。
8、單列并提高用于項目建設(shè)的專項債券額度
政府工作報告提出，單列并提高用于項目建設(shè)的地方政府專項債券額度，繼續(xù)向投資項目準(zhǔn)備充分、資金用得好的地方傾斜。
地方政府專項債于2015年開始發(fā)行，初期主要用于項目建設(shè)，后期擴展到非項目建設(shè)領(lǐng)域，包括中小銀行注資、收房收地、化解隱性債務(wù)、償還拖欠款等。
企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，2025年專項債用于化解隱性債務(wù)、償還拖欠款的規(guī)模達到1.4萬億元，再扣除收房收地的規(guī)模，用于項目建設(shè)的額度不足3萬億，占當(dāng)年專項債總額度的比例不到七成。這成為去年基建投資增速下降的重要原因，今年單列并提高用于項目建設(shè)的地方政府專項債券額度有助于提振基建投資。
9、充實地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置資源和手段
政府工作報告表示，積極穩(wěn)妥化解金融領(lǐng)域風(fēng)險，充實地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置資源和手段，堅持市場化法治化原則，有序推進高風(fēng)險機構(gòu)處置。
近年來，中小金融機構(gòu)風(fēng)險持續(xù)暴露，在化解風(fēng)險過程中消耗了一些資源。人民銀行披露，從包商銀行事件起，存款保險基金自2020年至2023年間持續(xù)對中小銀行風(fēng)險化解提供有力的資金支持，共計花費約2514.18億元。其他行業(yè)保障基金（如保險業(yè)保障基金、信托業(yè)保障基金）預(yù)計也有消耗。
央行數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，全國參加存款保險的銀行業(yè)金融機構(gòu)共計3761家，存款保險基金存款余額698億元。
“充實地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置資源”可能指向做好存款保險基金、行業(yè)保障基金、金融穩(wěn)定保障基金的籌集與管理。
對于如何充實存保基金，央行報告也指出，穩(wěn)步拓展存款保險基金投資運用方式，在確?；鸢踩那疤嵯逻m當(dāng)增加收益；綜合考慮資金獲取便捷性、融資成本等因素，探索建立后備融資機制，必要時及時補充存款保險基金的流動性。
10、多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險
政府工作報告表示，支持各地用足用好政策，加快化解隱性債務(wù)風(fēng)險,嚴(yán)防虛假化債,堅決把遏制違規(guī)新增隱性債務(wù)作為鐵的紀(jì)律。加大金融、財政支持力度，優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險，分類有序推動改革轉(zhuǎn)型。
當(dāng)前地方債分為地方政府法定債務(wù)、隱性債務(wù)、經(jīng)營性債務(wù)三大類，其中地方政府法定債務(wù)主要是地方政府發(fā)行的債券，透明度非常高；隱性債務(wù)是融資平臺舉借的、由政府承擔(dān)償還或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，隨著10萬億置換的推進，隱性債務(wù)正在清零；而經(jīng)營性債務(wù)是融資平臺在市場化經(jīng)營中產(chǎn)生的債務(wù)，未納入置換范圍，還本付息壓力仍然較大。
遠(yuǎn)東資信研究院副院長、首席宏觀研究員張林對界面新聞記者表示，經(jīng)營性債務(wù)與隱性債務(wù)性質(zhì)不同，并非政府負(fù)有償債責(zé)任的或有債務(wù)，因此其重組和置換也將通過市場化方式進行，金融化債將成為融資平臺化解有息債務(wù)的主要手段之一，或更多通過金融機構(gòu)開展降息、展期、本金打折等方式實現(xiàn)。