記者 王珍

3月30日，財(cái)政部發(fā)布《2025年法治政府建設(shè)年度報(bào)告》，首次將制定地方附加稅法列入2026年工作部署。這意味著，2024年7月黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅”以來，地方附加稅正式從政策研究進(jìn)入立法籌備的關(guān)鍵階段。

“地方附加稅”并非是一個(gè)全新稅種，而是將我國(guó)現(xiàn)行征收的“一稅兩費(fèi)”——城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加——合并而成的一個(gè)地方稅種。這三項(xiàng)稅費(fèi)均以企業(yè)和個(gè)人實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅為統(tǒng)一稅基，覆蓋幾乎所有經(jīng)營(yíng)主體。合并為地方附加稅后，征收邏輯不變，但地方政府可在中央劃定的稅率區(qū)間內(nèi)自主確定本地具體適用稅率，且該稅種收入將全額歸地方支配，無需與中央分成。

分析人士指出，地方附加稅的推出，旨在為地方構(gòu)建一個(gè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤、穩(wěn)定可持續(xù)的自主稅源，逐步降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，增強(qiáng)地方財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇對(duì)界面新聞表示，將現(xiàn)有地方教育費(fèi)附加、中央教育費(fèi)附加與城建稅附加整合立法，既是“費(fèi)改稅”的規(guī)范過程，也是充實(shí)地方自主財(cái)力、完善地方稅體系的重要組成部分。

從征管規(guī)范角度而言，原“一稅兩費(fèi)”中，城建稅為稅收、兩項(xiàng)教育附加為政府性收費(fèi)，法律層級(jí)和征管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在一定的征收隨意性，合并為地方附加稅后，將統(tǒng)一征管規(guī)則、提升法律層級(jí)，提高稅收透明度和征管效率，同時(shí)也能減少不合理涉企收費(fèi)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。此外，稅收統(tǒng)籌使用有助于突出財(cái)政保障重點(diǎn)、優(yōu)化財(cái)政資金配置、提升使用效率，更能有效保障政府職能履行，對(duì)地方財(cái)力的保障能力顯著強(qiáng)于非稅收費(fèi)。

從充實(shí)地方自主財(cái)力角度而言，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2025年，城市維護(hù)建設(shè)稅收入達(dá)5170億元，教育費(fèi)附加、地方教育附加收入未見公開數(shù)據(jù)。如果以當(dāng)年增值稅、消費(fèi)稅合計(jì)額85804億元為稅基，按教育費(fèi)附加稅率3%、地方教育附加稅率2%測(cè)算，教育費(fèi)附加、地方教育附加收入約4290億元。據(jù)此測(cè)算，三項(xiàng)收入合計(jì)約9460億元，占2025年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的7.7%。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對(duì)界面新聞表示，地方附加稅改革并非簡(jiǎn)單的名稱變更，而是具有深層意義，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是深化稅費(fèi)改革，推動(dòng)具備稅收屬性的收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”，做到名實(shí)相符，規(guī)范政府收入形式，確立稅收作為政府收入最規(guī)范、最主要形式的定位。二是健全地方稅體系，核心目的為充實(shí)地方財(cái)力、拓展地方稅源，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，為深化財(cái)稅體制改革提供制度支撐。當(dāng)前地方稅體系尚不健全，地方缺乏主體稅種，是引發(fā)土地財(cái)政、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題的重要體制性原因。

施正文還表示，現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅已不再?？钣糜诔鞘薪ㄔO(shè)，而是實(shí)行統(tǒng)籌使用，稅種名稱與實(shí)際用途已不匹配。將其改革為地方附加稅，將成為我國(guó)現(xiàn)行地方稅種中唯一名稱中包含“地方”字樣的稅種，清晰彰顯其地方稅屬性，明確地方對(duì)該稅種的管理權(quán)，穩(wěn)定地方政府財(cái)政預(yù)期，便于地方政府長(zhǎng)期培育稅源、穩(wěn)定財(cái)政體制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)稅源培育與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。

需要看到的是，這項(xiàng)改革并非孤立推進(jìn)，而是新一輪財(cái)稅體制改革的重要組成部分。2026年政府工作報(bào)告明確提出“健全地方稅體系、拓展地方稅源”，并部署“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅的征稅范圍和稅率，推進(jìn)部分品目征收環(huán)節(jié)后移”；《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》也同步強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)地方附加稅改革、優(yōu)化消費(fèi)稅征管，并進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制度。

破解地方財(cái)政面臨的現(xiàn)實(shí)困境是改革的核心動(dòng)因。自2016年全面推開“營(yíng)改增”以來，原本作為地方主體稅種、收入基本歸地方的營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，增值稅由此成為中央與地方共享稅，地方失去了自主可控的核心稅源。此后，地方財(cái)政高度依賴房產(chǎn)稅、土地使用稅等財(cái)產(chǎn)類稅種以及土地出讓收入支撐運(yùn)轉(zhuǎn)。但近年來，受樓市低迷影響，土地財(cái)政大幅收縮，疊加經(jīng)濟(jì)下行壓力和減稅降費(fèi)政策的持續(xù)推進(jìn)，地方財(cái)政運(yùn)行長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)。

分析人士表示，推進(jìn)地方附加稅改革，雖然短期內(nèi)難以顯著增加地方政府財(cái)政收入，但長(zhǎng)期有利于推動(dòng)地方治理模式轉(zhuǎn)型。地方獲得稅收自主權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)了更明確的財(cái)政責(zé)任，將倒逼地方政府從過去“向上級(jí)要錢”的被動(dòng)模式，轉(zhuǎn)向主動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、吸引企業(yè)和人口流入，通過“做大稅基”實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)，形成“招商-增稅-提質(zhì)”的良性循環(huán)。

另一方面，如何防止地區(qū)間的稅收“逐底競(jìng)爭(zhēng)”——欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了招商引資，可能會(huì)競(jìng)相壓低稅率——是改革面臨的一個(gè)核心問題。未來立法的關(guān)鍵在于如何設(shè)定科學(xué)、合理的稅率浮動(dòng)區(qū)間，并建立配套的指導(dǎo)和約束機(jī)制，確保地方在獲得自主權(quán)的同時(shí)，不陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而在“增強(qiáng)地方財(cái)力”與“維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)”之間取得平衡。