文|東灘智庫  朱躍軍

開發(fā)區(qū)對我國經濟的迅猛發(fā)展功不可沒，從70年代以來，其發(fā)展經歷了5個階段，目前到了高質量發(fā)展階段。早期，“有開發(fā)區(qū)就行”，后來是“多多益善、遍地開花”，以致于2000后開發(fā)區(qū)進入爆發(fā)式增長階段，各種類型的開發(fā)區(qū)全國有3000多家，國土面積占到2-3萬平方公里，發(fā)展區(qū)的問題也逐漸顯現(xiàn)，總結主要有以下六點：

一是統(tǒng)籌發(fā)展問題。園區(qū)多了無序競爭內卷的很厲害；二是體制機制問題，開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中歷史遺留問題較多，各主體責權利不清晰；三是產業(yè)發(fā)展問題，面對國際新形勢，產業(yè)新趨勢，許多開發(fā)區(qū)的產業(yè)發(fā)展理念落后，不變招數(shù)，還是一味搬磚塊，招龍頭，找世界五百強，追求機械式增長；四是土地資源問題，過去攤大餅粗放式發(fā)展，在新增土地指標嚴格管控情況下，效益差的乃至于停產的企業(yè)項目拆不動拆不起，失去了發(fā)展空間；

五是引資質量問題，有些開發(fā)區(qū)還是秉持“撿到籃子里就是菜”的觀念，或者孤立地看待招商項目，不能堅持從產業(yè)鏈視角去招商引資；

六是開發(fā)資金問題，很多開發(fā)區(qū)的平臺公司都是高負債運行，在國家嚴控地方隱形負債的情況，資金缺口越來越大。

基于上述6個方面的共性問題，從14年到21年，國家多次出臺政策推動開發(fā)區(qū)轉型升級。如17年提出要加強開發(fā)區(qū)規(guī)劃引導；19年提出要將國家級經開區(qū)打造成改革開放新高地；20年針對高新區(qū)既不夠高又不夠新的問題，出臺了促進國家高新區(qū)高質量發(fā)展的若干意見，21年更是出臺了國家經開區(qū)綜合發(fā)展水平的考核評價辦法。通過考核指揮棒強力推動開發(fā)區(qū)轉型升級。

我們對以上政策做了梳理，發(fā)現(xiàn)雖然政策發(fā)布的時間點不同，但都基本指向“優(yōu)化格局、轉型升級、體制改革、要素保障和加強管理”5個方面。

一、優(yōu)化格局

1、從無序競爭到協(xié)調發(fā)展

針對全國開發(fā)區(qū)產業(yè)結構高度雷同、招商政策內卷嚴重、盲目發(fā)展戰(zhàn)新產業(yè)等問題，政策對開發(fā)區(qū)的發(fā)展格局從區(qū)域、城市、產業(yè)三個維度做了要求。

（1）區(qū)域維度

要求有條件的東部開發(fā)區(qū)定位于建設全球影響力的研發(fā)制造基地，增強內生動力，自主創(chuàng)新，銳意攻關，解決一些卡脖子的高科技難題。

中西部和東北的開發(fā)區(qū)主要致力于完善軟硬環(huán)境積極承接東部地區(qū)和國際的產業(yè)轉移，先把經濟盤子做大，產業(yè)動能做足。

（2）城市維度

即在一個地級市的不同開發(fā)區(qū)不要內卷競爭，要各有主導產業(yè)，各有差異特色，但又要在整體上形成優(yōu)勢互補的集群發(fā)展態(tài)勢。

優(yōu)勢互補集群發(fā)展尤其重要，要引起重視，千萬不要在同一個地級市的開發(fā)區(qū)，你做汽車，我就必須不能做汽車，我就得做醫(yī)藥，這是不對的。

（3）產業(yè)維度

不同開發(fā)區(qū)的產業(yè)角色要有差異，經開區(qū)突出發(fā)展先進制造業(yè)，高新區(qū)突出戰(zhàn)新產業(yè)，而海關特殊監(jiān)管區(qū)突出加工貿易產業(yè)。

2、從單一功能到產城融合

主要針對的早些年偏郊區(qū)的開發(fā)區(qū)，由于是單一生產功能，職居分離產生了大量潮汐交通壓力，工作生活非常不方便，即或開發(fā)區(qū)配套了一點基本生活功能，也于事無補。

政策要求真正做到產城融合發(fā)展，而不是配套點生活功能為產業(yè)發(fā)展服務。除了生產制造功能外，要規(guī)劃比較完整的行政、商務、商業(yè)和生活區(qū)域，在開發(fā)區(qū)內實現(xiàn)高效行政服務，共生的商務服務，完善的配套設施和品質的商業(yè)生活。需要注意的是，真正的產城融合，不是簡單規(guī)劃更多住宅用地，賣地賣房子彌補園區(qū)開發(fā)建設和產業(yè)發(fā)展的資金虧空，而是著眼區(qū)域的長遠可持續(xù)發(fā)展，科學規(guī)劃，有序開發(fā)。

二、轉型升級

1、從要素驅動到創(chuàng)新驅動

創(chuàng)新驅動就是要求開發(fā)區(qū)為發(fā)展換個“發(fā)動機”，不能再簡單依賴“成本倒掛的產業(yè)用地供給，豐富且廉價的勞動力資源、高杠桿的資本投入”，而是要想辦法建設更多的企業(yè)技術中心、工程實驗室、制造業(yè)創(chuàng)新中心、工程技術研究中心等創(chuàng)新載體吸引集聚高端研發(fā)制造企業(yè)，設立創(chuàng)新服務平臺、引導設立股權類投資產業(yè)基金，出臺創(chuàng)新政府，鼓勵創(chuàng)新服務。將“創(chuàng)新生態(tài)”作為推動開發(fā)區(qū)轉型升級、獲得高質量發(fā)展的新動力引擎。

2、從招商為王到產業(yè)優(yōu)化

這就要求開發(fā)區(qū)要改變“有項目沒產業(yè)”、“有企業(yè)沒生態(tài)”的狀態(tài)，不能單純眼睛朝外看，追求機械式、外延式增長，還要花相當?shù)木Υ龠M開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)制造業(yè)升級，推動生產型制造業(yè)轉型發(fā)展，選擇培育有潛力的戰(zhàn)新產業(yè)項目。把對外的產業(yè)項目招商和對內的產業(yè)優(yōu)化升級工作聯(lián)動考慮，融合起來。把優(yōu)勢產業(yè)基礎作為項目招商的吸引力，把項目招商作為完善開發(fā)區(qū)產業(yè)生態(tài)的大助力。

3、從開放總量到開放質量

近年來，雖然我國加工貿易占比不斷下降，但服務貿易占比也持續(xù)下降，對外開放格局有待進一步優(yōu)化，因此，政策要求開發(fā)區(qū)要轉變開放思維。

從開放總量到開放質量的政策導向，一是要求在利用外資方式方面，從傳統(tǒng)的生產功能拓展到總部、研發(fā)、銷售等多種功能，二是鼓勵外商向中西部和東北開發(fā)區(qū)投資，譬如產業(yè)鏈延鏈補鏈項目、開發(fā)區(qū)基礎設施項目、投資環(huán)境優(yōu)化項目、產業(yè)轉移項目等等，以促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展；三是要求開發(fā)區(qū)在對外開放上跳出原有的加工貿易、傳統(tǒng)貨物貿易慣性思維，進一步優(yōu)化開放政策，推動自貿區(qū)擴容，外貿牌照復制、完善內外合作平臺等，不斷提升高技術產品、高附加值產品、知識密集型服務出口比重，提升對外貿易質量。

4、從快速發(fā)展到綠色發(fā)展

要求開發(fā)區(qū)摒棄原有的高能耗、高污染、高排放發(fā)展路徑，踐行國家最新的碳中和發(fā)展理念，推進開發(fā)區(qū)綠色工廠建設、循環(huán)化改造和綠色公共技術平臺建設，積極參與碳交易市場建設，推廣合同能源管理項目，從零碳交通、零碳能源、零碳建筑、零廢物和零碳產品等維度發(fā)力，逐漸將開發(fā)區(qū)建設成綠色零碳園區(qū)。

5、從傳統(tǒng)設施到新型設施

新型基礎設施伴隨新一輪產業(yè)變革產生，從傳統(tǒng)設施到新型設施的政策導向，就是要求開發(fā)區(qū)在布局基礎設施時，不要局限于傳統(tǒng)的七通一平設施，還要考慮信息技術設施、融合基礎設施、創(chuàng)新技術設施的布局，國家“十四五”規(guī)劃明確了三大類型的新型基礎設施內涵，指出要打造系統(tǒng)完備、高效使用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系，助力產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

三、體制改革

1、從諸侯經濟到整合優(yōu)化

隨著粗放式增長模式逐漸疲軟，如何克服“諸侯割據(jù)”式行政架構帶來的資源分散、各自為陣、惡性競爭的弊端，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展中必須要破解的重要課題。國家政策中提到“鼓勵以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機構、實行統(tǒng)一管理，對于位于中心城區(qū)、工業(yè)比重低的開發(fā)區(qū)，積極推動向城市綜合功能區(qū)轉型”由此可見，未來，通過開發(fā)區(qū)之間的整合優(yōu)化，將會有一批巨無霸園區(qū)出現(xiàn)，同時，也會有一批不成熟園區(qū)夭折。

2、從政企部分到深化改革

由于歷史原因，目前開發(fā)區(qū)大多面臨體制機制問題，比如管委會機構極其膨脹，且大權獨攬，屬地政府和管委會之間的權責劃分不清晰，開發(fā)公司形同虛設，等等。政策要求開發(fā)區(qū)從政企不分到深化改革，就是要求屬地政府、管委會、開發(fā)公司三者厘清各自功能，權責分明、分工協(xié)作，保障執(zhí)行的有效性，共同推進開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略目標的達成。屬地政府做好社會管理、公共服務、市場監(jiān)督工作，管委會主抓開發(fā)區(qū)的經濟管理、投資服務、招商引資工作，而開發(fā)公司則主要遵循市場化規(guī)律，推進開發(fā)區(qū)進行開發(fā)建設、園區(qū)運用、投融資等工作。

3、從城市環(huán)境到營商環(huán)境

開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展需要充分激發(fā)市場主體活力，而優(yōu)化營商環(huán)境能夠更好地激發(fā)市場活力。目前，全國開發(fā)區(qū)的硬環(huán)境差距逐漸縮小，而軟環(huán)境差距逐漸擴大。從城市環(huán)境到營商環(huán)境的政策要求，就是要求開發(fā)區(qū)在提升城市基礎設施和環(huán)境建設的基礎上，要更多的在軟環(huán)境上有新突破。

我們總結政策主要有四點要求，第一點是要營造國際化的營商環(huán)境，包括國際化制度環(huán)境、文化環(huán)境和生活環(huán)境，來吸引國際化的企業(yè)和人才；第二是要提供審批一站式服務平臺，提升企業(yè)經營便利度；第三點是要打造技術創(chuàng)新環(huán)境，優(yōu)化人才、金融服務，提升科技基礎設施布局；第四點是要結合自身的發(fā)展和產業(yè)方向，在政策允許和權限范圍內制定招商引資政策。

4、從政府主導到多元共建

政府主導開發(fā)區(qū)建設容易出現(xiàn)脫離市場規(guī)律、行政效率低下、政府債務高企等問題，因此，政策重點支持民企、外資、央企、國企等市場主體共同投資建設、運營托管開發(fā)區(qū)，譬如鼓勵市場多元主體投資建設運營特色產業(yè)園，鼓勵以PPP模式建設公共服務項目和基礎設施類項目等等。同時也支持市場化開發(fā)區(qū)開發(fā)主體通過境內外上市和發(fā)行企業(yè)債券等方法進行融資，突破開發(fā)區(qū)開發(fā)資金瓶頸。

四、要素保障

1、從粗放用地到集約用地

為了掌握開發(fā)區(qū)用地狀況，促進開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用土地資源，自然資源部通報了541個國家級開發(fā)區(qū)2020年度土地集約利用情況，參評率約為98%，總結國家級開發(fā)區(qū)在集約用地方面主要有4大問題，比如閑置用地持續(xù)增加、用地效益有所下降等等。

隨著土地資源的日益緊缺，國家也要求開發(fā)區(qū)要從粗放用地到集約用地，在集約用地評價上，要強調開發(fā)強度，投資強度、人均用地指標和綜合效益等；在集約用地方式上鼓勵開發(fā)區(qū)建設標準廠房、利用地下空間、推動工業(yè)標準地改革；在土地出讓方式上，鼓勵創(chuàng)新產業(yè)用地分類、鼓勵土地混合使用、實行彈性出讓和長期租賃、先租后讓、租讓結合供地，提高土地集約利用效率。

2、從增量用地到存量用地

經過多年粗放式發(fā)展，開發(fā)區(qū)增量用地增長空間有限，也有很多批而未供、閑置用地、低效用地存在，因而，政策要求未來開發(fā)區(qū)在土地使用方向，要從增量用地轉變成存量用地思維。充分利用舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊、舊共建等設施，推進存量工業(yè)房產更新為生產性服務業(yè)和創(chuàng)客空間等新型產業(yè)載體；鼓勵對原有低效劃撥用地進行改造，鼓勵存量用地二次開發(fā)，讓新企業(yè)和老企業(yè)合作開發(fā)，在條件合適的時候，也可以對工業(yè)物業(yè)進行產權分割；另外，還鼓勵對現(xiàn)有項目的地下空間進行挖掘，提高存量項目的土地效率。

3、從能源轉供到能源直供

第三個要素是能源，包括電力和天然氣，鼓勵從開發(fā)區(qū)的大客戶從原有的轉供模式變成直供模式，以此降低能源要素成本。比如在電力直供方面，政策支持國家級經開區(qū)內企業(yè)集體與發(fā)電企業(yè)直接交易，支持區(qū)內電力用戶優(yōu)先參與電力市場化交易；在天然氣直供方面，支持國家級經開區(qū)按規(guī)定開展非居民用天然氣價格市場化改革，加強天然氣輸配價格監(jiān)管，減少或取消直接供氣區(qū)域內國家級經開區(qū)省級管網輸配服務加價。

4、從人才外流到人才回流

第四個是人才要素，隨著產業(yè)變革的加劇，高技術人才緊缺問題成為我國和各個開發(fā)區(qū)的共性痛點，政策要求開發(fā)要從多個維度發(fā)力，變人才外流現(xiàn)狀為人才回流。譬如提供人才一站式服務，對留學生和外籍人才，免考核或放寬年齡限制，吸引人才在開發(fā)區(qū)工作，對人才就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面提供支持和補貼等等；除了針對人才的政策，針對人才培育機構也同樣有相應的支持政策，譬如提高企業(yè)培養(yǎng)重點行業(yè)緊缺人才補助標準，對共建人才培養(yǎng)基地、創(chuàng)業(yè)孵化基地的給予支持等等。

五、加強管理

1、從總量為先到綜合評價

2021年11月，商務部出臺了國家級經濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價辦法，提出了對開發(fā)區(qū)綜合考評的五大類指標體系，原來最為看重的發(fā)展質量只占到開發(fā)區(qū)綜合評價的30%權重，其他四類分別為對外開放，科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調，對外開放占30%權重，要求開發(fā)區(qū)要繼續(xù)擴大開放質量；科技創(chuàng)新和綠色發(fā)展各占15%，也能看出開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要性，而統(tǒng)籌協(xié)調占比10%，比如東中西區(qū)域合作共建園區(qū)和邊合區(qū)也成為考核的重點。

除了對經開區(qū)進行評價，科技部對高新區(qū)也有一套評價體系，包括創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)活躍度、結構優(yōu)化和產業(yè)價值鏈、綠色發(fā)展和宜居包容性、開放創(chuàng)新和國際競爭力、綜合質效和持續(xù)創(chuàng)新力五個維度。從兩個評價體系可以看出，國家對開發(fā)區(qū)的評價，已經從原有的總量為先的評價標準，變成綜合要求開發(fā)區(qū)對外開放能力、產業(yè)創(chuàng)新能力、綠色發(fā)展能力、協(xié)同發(fā)展能力等多個維度的共同發(fā)展。

2、從設立審批到動態(tài)管理

目前，開發(fā)區(qū)數(shù)量過多，布局不合理、低水平重復建設和惡性競爭問題嚴重，因此政策要求開發(fā)區(qū)要堅持嚴進嚴出，以升促建、以退促改，強化動態(tài)管理，在退出方面，加大降級力度，強化倒逼機制，對考核結果好的開發(fā)區(qū)優(yōu)先擴區(qū)、升級，加大政策支持力度；對考核結果不合格的開發(fā)區(qū)限制新增土地指標，提出警告，限期整改；對整改不力、開發(fā)程度低的開發(fā)區(qū)，核減面積或予以降級、撤銷，不允許納入全國開發(fā)區(qū)審核公告目錄。

以上，系統(tǒng)性總結了開發(fā)區(qū)現(xiàn)存的問題和國家系列政策對開發(fā)區(qū)發(fā)展的關鍵要求和轉型升級的五大關鍵詞。開發(fā)區(qū)可以結合自身發(fā)展情況進行對比審視，梳理出可以繼續(xù)發(fā)力的方向。