記者 樊旭

黨的二十大報告提出，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益。發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收致富渠道。

上海社會科學院原常務副院長兼經(jīng)濟研究所所長左學金在接受界面新聞采訪時指出，過去幾十年，我國大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設用地，但在這一過程中，土地增值的收益大多數(shù)為政府與企業(yè)所得，農(nóng)民獲得的份額很少。

他建議，在不改變現(xiàn)有土地公有制的基礎上，根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市建設規(guī)劃征收農(nóng)民的土地，原則上由征收方按公平的市場價格向農(nóng)民支付征地費用，獲得征地收入的農(nóng)民則按規(guī)定向政府繳納個人所得稅。地方政府按市場價格征收農(nóng)民土地，還可以減少地方政府低價征地造成對土地資源的濫用。

左學金還表示，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是增加農(nóng)民收入的一個重要渠道，但基層政府配置資源的能力較差，至少需要省一級的政府從宏觀政策上統(tǒng)籌，給農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供更寬松的政策空間。此外，暢通城鄉(xiāng)要素流動，也不是地方政府能做的，必須要中央和地方分工合作。他還建議發(fā)展為農(nóng)民融資服務的中小金融機構(gòu)，切實解決農(nóng)民貸款難的問題，或者創(chuàng)新構(gòu)建合作金融的方式，減少相關的“道德風險”。 

以下為界面新聞整理的采訪實錄

界面新聞：二十大報告指出，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。“最艱巨”和“最繁重”，連用兩個“最”，艱巨在哪里，繁重又在那里？ 

左學金：從我的理解上，城鄉(xiāng)差距較大是當前農(nóng)村任務最艱巨最繁重的主要表現(xiàn)。在改革開放初期的1978年，城鄉(xiāng)居民收入差距是2.4倍，2021年這個差距是2.5倍。這說明改革多年，我國的城鄉(xiāng)差距沒有縮小，反而有擴大的趨勢。 

這不等于中央沒重視這個問題。事實上，很多年來，中央一號文件都是關于農(nóng)村問題的重要政策。這些年我國也采取了很多措施，比如取消農(nóng)業(yè)稅、優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)農(nóng)村義務教育免費、完善農(nóng)村居民的醫(yī)療和養(yǎng)老保障等等。但是到今天城鄉(xiāng)差距還是非常大，有很多深層的原因需要去探究，所以說農(nóng)村問題是“最艱巨”的。

農(nóng)村問題的另一方面是當前農(nóng)民的數(shù)量規(guī)模巨大，城鎮(zhèn)化仍有很長的路要走。2021年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到64.7%。但是從戶籍上看，仍然有超過一半的比例是農(nóng)民。雖然經(jīng)過幾十年城鎮(zhèn)化，還是沒有真正做到消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從這個意義上說，任務仍然很繁重。

界面新聞：報告指出，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。近些年來，包括農(nóng)民市民化、人才和技術回鄉(xiāng)以及農(nóng)村數(shù)字化建設等在內(nèi)的城鄉(xiāng)雙向要素流動內(nèi)涵越來越豐富。站在當下看，城鄉(xiāng)要素流動還有哪些痛點和阻礙亟需解決？

左學金：目前來看，城鄉(xiāng)要素流動還是障礙重重?，F(xiàn)在從農(nóng)業(yè)流動到非農(nóng)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工有2億多人，在制造業(yè)一線工作的絕大多數(shù)都是農(nóng)民工，但是他們真正成為工人了嗎？沒有，他們和企業(yè)的關系變得很微妙——用工單位是制造業(yè)企業(yè)，但是用人單位是與農(nóng)民簽勞動合同的是中介組織，大量的農(nóng)民工是沒有充分勞動保護的派遣工。這使得工人和用工企業(yè)的關系更加疏遠了。而且，城市對沒有本地戶籍的人還是有很多準入的限制，比如農(nóng)村戶口到機關事業(yè)單位工作基本是不可能的。

其次，城鄉(xiāng)要素流動和社會保障、公共服務有密切的關系。雖然我國實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，但并不是統(tǒng)收統(tǒng)支，還是初級水平的全國統(tǒng)籌。農(nóng)民工從一個地方流動到另一個地方養(yǎng)老金權益還是要轉(zhuǎn)移接續(xù)，所以導致勞動力流動很困難，可攜帶性很差。醫(yī)療保險的統(tǒng)籌水平更低，農(nóng)民工到了城市，他們的配偶和小孩無法加入流入地的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。在居住地生了病，報銷就很麻煩。另一方面，在城鄉(xiāng)之間流動的農(nóng)村勞動力的基本社會保險權益無法接續(xù)，因為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的結(jié)構(gòu)完全不一樣。

這些問題不改，城鄉(xiāng)之間要素流動很難暢通。但這不是地方政府能做的，必須要中央和地方分工合作，一起來做。當然這不容易，涉及到很多利益，比如中央和地方的利益、勞動力流入地和流出地的利益，但不能因為難就不做了，這個問題要攻堅。

界面新聞：報告指出，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收致富渠道。習近平總書記還曾表示，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，是解決農(nóng)村一切問題的前提。而從實際情況看，產(chǎn)業(yè)鏈條較短的問題比較突出，決策層該如何發(fā)揮作用？

左學金：我認為首要的還是要從宏觀政策上考慮，村鄉(xiāng)的基層政府配置資源的能力很差，至少要有省一級的政策來幫助他們，包括勞動力流動、資本配置、土地制度和人才技術等多方面都需要政策支持。我在（新疆）西部某地調(diào)研時看到，當?shù)胤N番茄的農(nóng)民種出來的番茄雇卡車到果醬廠排隊等待收購，但是果醬廠產(chǎn)能有限，停止收購，就只能眼看它爛掉，非常可惜，但是農(nóng)民沒有辦法。所以讓農(nóng)民不光賣農(nóng)產(chǎn)品，還要有適當?shù)募庸ぶ圃欤言黾又底錾先ァ?/span>

其次，基層政府要給農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)更寬松的空間。比如，浙江農(nóng)村的農(nóng)家樂是做得比較好的，因為當?shù)卣畬φ氐囊?guī)制寬松一點，房子大多蓋了三層，那么農(nóng)戶有限的宅基地可以布置30甚至50間房，全家都可以全職做，有足夠的收入了。如果政策限制多，比如只允許 蓋兩層，房間只有7、8間，達不到規(guī)模經(jīng)濟的要求，農(nóng)戶只能兼職經(jīng)營就不容易做好。

界面新聞：報告提出，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益。在這一點上，您有何建議？

左學金：我國的土地制度是城鎮(zhèn)土地國有，農(nóng)村土地除特別規(guī)定外是集體所有。但是農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地時，是按照原農(nóng)業(yè)用地的標準來補償農(nóng)民，補償?shù)馁M用和成為建設用地賣出去的價錢相差太遠。過去幾十年，我國大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設用地，但在這一過程中，土地增值的收益大多數(shù)為政府與企業(yè)所得，農(nóng)民獲得的份額很少。 

在不改變現(xiàn)有土地公有制的基礎上，應該讓農(nóng)民從土地收益中獲得更大的份額。一種可行的做法是根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市建設規(guī)劃征收農(nóng)民的土地，原則上由征收方按公平的市場價格向農(nóng)民支付征地費用，但對征地收入農(nóng)民要按規(guī)定向政府繳納個人所得稅。地方政府按市場價格征收農(nóng)民土地，還可以減少地方政府低價征地造成對土地資源的濫用。

界面新聞：報告提出，健全農(nóng)村金融服務體系。但從現(xiàn)實情況看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行的發(fā)展并不理想，針對農(nóng)民的金融貸款服務仍較為缺失。對于農(nóng)民貸款難、融資難的問題，您有什么建議？

左學金：農(nóng)民貸款是很難的，因為農(nóng)民沒有什么抵押品，承包地不能抵押，宅基地上的房屋也不能抵押，有些農(nóng)民不得不借高利貸來滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)的需要。普惠金融提了很多年，但落實不夠。

工農(nóng)中建這種大行向農(nóng)民貸款是“殺雞用牛刀”，沒有什么優(yōu)勢，應該發(fā)展更多的風險可控的中小金融機構(gòu)，真正針對農(nóng)戶的需要提供融資服務。像美國商業(yè)部下屬有中小企業(yè)局，對中小企業(yè)貸款有優(yōu)惠，擔保的要求也比較低。

另外，也可以發(fā)展農(nóng)民自己的合作金融。農(nóng)戶會員可以把暫時不用的錢存入合作社，需要時向合作社貸款，并支付一定的利息。為了控制風險，可以限制合作社的范圍，如限制在一個村，因為大家是天天見面的熟人，相互知根知底，可以減少相關的“道德風險”。