記者 | 楊舒鴻吉

2022年12月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式對(duì)外發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》提出20條政策舉措，包括建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，建立合規(guī)高效、場(chǎng)內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度，建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度等。

上海數(shù)據(jù)交易所研究院院長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院教授黃麗華認(rèn)為，《意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)從無(wú)序自發(fā)探索進(jìn)入有序規(guī)范的正式探索。

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是本世紀(jì)最具時(shí)代特征的生產(chǎn)要素。關(guān)于數(shù)據(jù)要素的認(rèn)識(shí)，尤其是關(guān)于數(shù)據(jù)要素流通交易和使用問(wèn)題，大家認(rèn)識(shí)尚未一致。黃麗華認(rèn)為，《意見(jiàn)》文為大家統(tǒng)一認(rèn)識(shí)提供的基礎(chǔ)。

在她看來(lái)，數(shù)據(jù)要素的權(quán)屬及其確立規(guī)則的不清晰，一直來(lái)是影響數(shù)據(jù)要素流通交易的制約因素。此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》厘清了諸多模糊不清的關(guān)系，并確立的權(quán)威規(guī)則。

在“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度”中，《意見(jiàn)》明確提出了建立公共數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)三類(lèi)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度，并創(chuàng)造性地提出了數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

“以往在法學(xué)界討論比較多的是關(guān)于數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)，這種兩權(quán)的分置一直來(lái)無(wú)法得到滿(mǎn)意的解決方案，也無(wú)法解決實(shí)踐中的問(wèn)題。這次提出的三權(quán)分置是基于數(shù)據(jù)要素流通過(guò)程中不同權(quán)利主體、不同權(quán)利客體的分置，相互之間不是派生關(guān)系，而是結(jié)構(gòu)性關(guān)系，即在數(shù)據(jù)要素流通基本邏輯結(jié)構(gòu)中可以體現(xiàn)這種相互關(guān)系?！秉S麗華告訴記者。

此外，《意見(jiàn)》認(rèn)可了數(shù)據(jù)以“產(chǎn)品”形態(tài)流通的行業(yè)實(shí)踐，認(rèn)識(shí)到通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品化，可以將勞動(dòng)、資本等生產(chǎn)要素附著在數(shù)據(jù)要素上，提供更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)要素供給。

“三權(quán)分置淡化了所有權(quán)，因此，相應(yīng)的用益權(quán)也就不必去過(guò)分強(qiáng)調(diào)了?！秉S麗華說(shuō)。

她指出，《意見(jiàn)》根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中各參與方享有的合法權(quán)利，并提出了研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式的要求，“這些新的觀點(diǎn)值得我們今后深入研究和探索”。

對(duì)于公共數(shù)據(jù)的使用，此次《意見(jiàn)》明確界定了公共數(shù)據(jù)的范圍，共包含兩類(lèi)主體（黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位）在兩類(lèi)過(guò)程（依法履職、提供公共服務(wù)）中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。企業(yè)采集的數(shù)據(jù)如果包含“公共利益”或與公共服務(wù)相關(guān)，則應(yīng)定位為公共數(shù)據(jù)而非企業(yè)數(shù)據(jù)。

黃麗華分析，公共數(shù)據(jù)具有部門(mén)依附性，根據(jù)“公共選擇理論”，當(dāng)部門(mén)利益不能與公共利益相匹配時(shí)，就會(huì)形成“數(shù)據(jù)孤島”?！斑@也部分解釋了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享始終不盡人意的原因，需要探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的新機(jī)制?！?/p>

《意見(jiàn)》在提出“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)匯聚共享和開(kāi)放開(kāi)發(fā)”的同時(shí)，提出了“統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理”的要求。黃麗華認(rèn)為，這是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本思路，針對(duì)不同的數(shù)據(jù)內(nèi)容、不同的使用目的，設(shè)置了不同的授權(quán)使用的方式。

與公共數(shù)據(jù)并存的是企業(yè)數(shù)據(jù)。此次《意見(jiàn)》界定了企業(yè)數(shù)據(jù)的范圍，提出“對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中采集加工的不涉及個(gè)人信息和公共利益的數(shù)據(jù)，市場(chǎng)主體享有依法依規(guī)持有、使用、獲取收益的權(quán)益，保障其投入的勞動(dòng)和其他要素貢獻(xiàn)獲得合理回報(bào)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素供給激勵(lì)”。

黃麗華認(rèn)為，《意見(jiàn)》采用了“產(chǎn)生+排除”方式，即由企業(yè)采集加工產(chǎn)生，并排除其中涉及個(gè)人信息（個(gè)人數(shù)據(jù)）和公共利益（公共數(shù)據(jù)）的部分，鼓勵(lì)國(guó)企、行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)帶頭通過(guò)合規(guī)流通途徑，為市場(chǎng)提供高質(zhì)量的供給數(shù)據(jù)。

此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》有助于建立高效合規(guī)、場(chǎng)內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度。

在黃麗華看來(lái)，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，是培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)最關(guān)鍵的組成部分?！兑庖?jiàn)》建立數(shù)據(jù)流通準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)安全高效運(yùn)行提供基礎(chǔ)保障，并強(qiáng)化市場(chǎng)參與主體的數(shù)據(jù)合規(guī)治理，這是保障數(shù)據(jù)要素流通參與者安全合規(guī)的要求，還通過(guò)區(qū)分使用場(chǎng)景和用途用量，建立數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)授權(quán)使用規(guī)范。

《意見(jiàn)》還提出要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)體系建設(shè)和實(shí)施監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊黑市交易，依法取締數(shù)據(jù)流通黑灰色產(chǎn)業(yè)，這是加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通全流程的監(jiān)管要求。

她特別強(qiáng)調(diào)，就數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價(jià)問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確提出了公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價(jià)有償使用、企業(yè)和個(gè)人信息數(shù)據(jù)市場(chǎng)自主定價(jià)的基本原則?！霸摱▋r(jià)原則的確立，符合我國(guó)《價(jià)格法》的相關(guān)要求?！?/p>

在“統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所”中，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了由四類(lèi)市場(chǎng)建設(shè)主體構(gòu)成的多層次數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)，即國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)交易所、地區(qū)性交易機(jī)構(gòu)、行業(yè)性交易機(jī)構(gòu)以及場(chǎng)外交易機(jī)構(gòu)，其中前三者是場(chǎng)內(nèi)交易機(jī)構(gòu)。在提出了場(chǎng)內(nèi)三類(lèi)市場(chǎng)的互聯(lián)互通要求的同時(shí)，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)場(chǎng)外交易商進(jìn)入場(chǎng)內(nèi)交易。

黃麗華指出，全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)，離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)體系的建設(shè)?！兑庖?jiàn)》提出了構(gòu)建集約高效的數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施，為場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外交易提供低成本、高效率、可信賴(lài)的流通環(huán)境。

此外，《意見(jiàn)》還明確了培育交易服務(wù)的生態(tài)體系，并針對(duì)不同的應(yīng)用場(chǎng)景，探索安全規(guī)范的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方式。黃麗華認(rèn)為，這將有助于進(jìn)一步明確在國(guó)家層面探索建立多部門(mén)協(xié)調(diào)配合、多渠道便利化的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管體系。